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农业科技成果转化资金项目管理暂行办法

科技部办公厅 财政部办公厅 2001年8月28日


第一章 总 则

第一条 为了贯彻落实《农业科技发展纲要》，加速农业、林业、水利等科技成果（以下简称农业科技成果）转化，提高国家农业技术创新能力，为我国农业和农村经济发展提供强有力的科技支撑，经国务院批准，设立农业科技成果转化资金（以下简称转化资金）。为加强转化资金项目管理，提高转化资金的使用效率和效益，制定本办法。
第二条 转化资金的来源为中央财政拨款，由科技部、财政部共同管理。
第三条 转化资金是一种政府引导性资金，通过吸引地方、企业、科技开发机构和金融机构等渠道的资金投入，支持农业科技成果进入生产的前期性开发，逐步建立起适应社会主义市场经济，符合农业科技发展规律，有效支撑农业科技成果向现实生产力转化的新型农业科技投入保障体系。
第四条 转化资金的使用和管理应当按照国家扶持和保护农业、加强农业科技的有关法律、法规和政策的要求，遵守有关财务规章制度，遵循“诚实申请、公正受理、择优支持、科学管理、专款专用”的原则。
第二章 组织机构及职能
第五条 科技部负责制定和发布转化资金年度支持重点和项目指南，审议转化资金运作的重大事项，批准转化资金的年度工作计划，审定转化资金支持项目，会同财政部下达项目预算，并对项目的预算执行情况和完成情况进行监督、检查。
第六条 财政部负责审批转化资金年度预决算，参与审议转化资金支持重点、项目指南、年度工作计划及资金运作的重大事项，参与审定转化资金支持项目，联合科技部下达项目预算，对转化资金运作和使用情况进行监督、检查。
第七条 科技部、财政部会同农业部、水利部、国家林业局等有关部门（以下简称有关部门）成立转化资金工作协调小组。科技部和财政部分别为正副组长单位，农业部、水利部和国家林业局等部门为成员单位，参与审定项目指南、推荐专家和协调重大事项等工作。
第八条 科技部和财政部会同有关部门聘请具有一定权威的技术、经济、管理专家组成专家咨询委员会，对转化资金年度支持重点和项目指南提出咨询意见。
第三章 支持方向和重点
第九条 转化资金根据农业科技成果转化地域性强、周期长、风险大的特点，围绕《农业科技发展纲要》的实施，支持有望达到批量生产和应用前的农业新品种、新技术和新产品的区域试验与示范、中间试验或生产性试验，为农业生产大面积应用和工业化生产提供成熟配套的技术。
第十条 转化资金的支持重点：
（一）动植物新品种（或品系）及良种选育、繁育技术成果转化；
（二）农副产品贮藏加工及增值技术成果转化；
（三）集约化、规模化种养殖技术成果转化；
（四）农业环境保护、防沙治沙、水土保持技术成果转化；
（五）农业资源高效利用技术成果转化；
（六）现代农业装备与技术成果转化。 第十一条 转化资金不支持已经成熟配套，并大面积推广应用的科技成果转化项目，不支持有知识产权纠纷的项目，不支持低水平重复项目。
第四章 支持对象和支持方式
第十二条 转化资金支持对象主要为农业科技型企业。 转化资金鼓励产学研结合，鼓励科技成果的持有单位以技术入股等多种形式参与成果转化和市场竞争，鼓励科研机构和大学通过创办企业的方式申报转化资金项目。以服务于农业、农村，以社会效益和生态效益为主、公益性强的转化资金项目，可由科研单位和大学承担。
第十三条 根据农业科技成果转化项目和项目承担单位的特点，转化资金分别以贷款贴息、无偿资助、资本金注入方式给予支持：
（一）贷款贴息：对已具备一定产业化能力，具有市场前景，有望形成一定规模、取得一定效益，并已落实银行贷款的转化资金项目，采取贷款贴息方式给予支持。转化资金贴息金额原则上不超过第一年到位贷款所应支付银行利息的总额，并视不同情况予以贴息。
（二）无偿资助：对具有较大社会和生态效益，或不易直接取得市场回报的农业科技成果的转化资金项目，采取无偿资助方式给予支持。转化资金资助总额一般不超过200万元，重大项目不超过300万元。申请无偿资助的转化资金项目，申请单位应匹配一定的自筹资金。
（三）资本金注入：主要用于支持有较高技术水平和后续创新能力，对农业和农村经济结构调整，及行业技术进步有较大促进作用，有望形成新兴产业的项目。有关资本金注入项目的申请、立项及管理、参照科技部、财政部关于科技型中小企业技术创新基金资本金投入的有关规定。
第十四条 对申请贷款贴息和无偿资助的转化资金项目，项目实施周期一般不超过二年。
第五章 项目申报与审批
第十五条 科技部、财政部每年向社会公开发布转化资金项目指南，提出支持重点及申报要求。
第十六条 申报转化资金项目的单位应具有从事农业科技成果转化的能力，依法登记注册，具备独立法人资格，产权清晰，财务管理制度健全，并具备一定的农业科技开发业绩。
第十七条 转化资金支持的科技成果来源包括：国家或国务院部门、省（自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团）[以下简称省（区、市）]农业科技计划所形成的科技成果，以及企业、科研单位自主研究开发形成的农业科技成果。
第十八条 转化资金支持的科技成果必须具备以下条件：
（一）符合国家农业、农村经济和农业科技发展战略、规划和政策，有利于农业和农村经济结构的战略性调整，有利于增加农民收入，有利于改善农业生态环境，有利于提高农业国际竞争力。
（二）有较大推广应用潜力或良好市场开发前景；
（三）技术水平高，核心知识产权归申报单位所有；或者属于已经引进吸收但需中试国产化、以利于掌握其核心技术的技术成果；
（四）科技成果必须经省（区、市）或国家有关专门机构认定或审定。
第十九条 凡符合申报条件的单位填写《农业科技成果转化资金项目申请书》并编写《农业科技成果转化资金项目可行性研究报告》，报送国务院有关部门或省（区、市）科技厅（科委）。
第二十条 国务院有关部门科技司或省（区、市）科技厅根据转化资金项目指南，组织项目申报，并对项目申报单位的资格、项目的先进性、真实性以及转化可行性等进行审核，在申报书上签署推荐意见后，报送科技部。
第二十一条 科技部将对申报的项目进行形式审查。审查不合格的项目，当年不得再次申报。
第二十二条 对形式审查合格的项目，科技部组织专家对项目进行评审。经评审认定合格的项目，纳入科技部项目库管理。同时，提出当年安排项目建议清单，由协调小组进行认定。
第二十三条 评审专家由科技部、财政部、农业部、水利部、国家林业局等部门和地方推荐，并由科技部、财政部聘任。
第二十四条 经认定的项目由科技部、财政部审核批准，并通过媒体向社会公告。
第二十五条 经批准的项目将根据科技部科技项目管理的有关规定，由科技部主管单位同项目承担单位签定项目合同。
第六章 项目管理与监督检查
第二十六条 科技部根据实际需要，编列年度转化资金项目管理费预算，经财政部核批后，由科技部负责具体管理和使用。项目管理费主要用于组织项目、开展项目评审、进行监督检查等工作发生的支出。
第二十七条 批准立项的项目，其项目经费的拨付，按照国家财政资金拨付的有关要求，直接拨付到项目承担单位。
第二十八条 项目承担单位要严格执行国家有关财经政策和财务规章制度，科学、合理、有效地安排和使用经费。单位财务部门要加强监督和管理，转化资金要与其他资金来源统筹安排，并单独设帐核算。不得将转化资金用于金融性融资、股票、期货及捐赠等支出。
第二十九条 为确保项目顺利实施，对项目运行实行跟踪管理，科技部、财政部组织专家对项目的执行情况进行监督检查。监督检查结果可以向社会公开发布。
第三十条 科技部依据项目合同，对项目执行情况实行监督。各有关单位要自觉接受和积极配合监督工作，接受监督检查。对监理、评估不合格的项目，可采取缓拨、减拨、停拨后续资金或中止项目合同等措施。
第三十一条 因项目承担方原因造成的合同中止，项目承担单位须立即进行财务清算，交回转化资金余额，并提交审计意见。
第三十二条 项目完成后，科技部将组织进行项目验收和绩效考评。凡未通过验收的项目，科技部、财政部将视情况予以通报，除不可抗拒因素导致项目未能通过验收的情况外，该项目承担单位今后不得申报转化资金项目。
第三十三条 在项目执行过程中产生的固定资产及知识产权，按国家有关规定办理。
第三十四条 科技部受理社会对转化资金项目有关问题的异议，并对有较大异议的项目进行调查，会同财政部提出处理意见。对弄虚作假、玩忽职守、以权谋私的行为，将依据国家有关法律、法规处理。
第七章 附 则
第三十五条 本办法自发布之日起执行。
第三十六条 本办法由科技部、财政部负责解释。

　　　　　　　　　　　　　德国社会救助法律制度及其启示
　　　　　　　　　　　　　　　　——兼论我国行政法学研究领域的拓展

　　摘要: 德国社会救助制度作为一项重要的社会保障制度对保障人权、维护人的尊严发挥了重要作用。其历史发展、改革背景、宪法依据和具体制度规定对我国正确认识和定位社会救助、建构适合我国国情的社会救助制度都具有一定的借鉴和启发意义。加强对社会救助法律制度的研究，有助于扩宽我国行政法学的研究范围和视野，有利于在社会管理创新的背景下，建构“回应型”的“新行政法”。

　　关键词: 社会救助 救助自助者 辅助性原则 新行政法

　　传统行政法学主要以秩序行政为中心展开理论研究并建构法律体系。但随着社会的转型和变革，国家职能发生了重大转变，尤其是在社会保障和公共服务方面，国家承担了越来越多的给付与服务责任。给付行政在现代法治国家中的地位也因此日渐提升，成为国家重要的任务，行政法也从秩序行政时代过渡到了给付行政时代。德国在给付行政领域，自二战后自福斯特霍夫提出“生存照顾”（Daiseinsvorsorge）理论以来，无论从理论研究以及制度建构方面，均为各国提供了诸多可资借鉴的范本，尤其在社会救助方面，对于中国给付行政的发展与社会救助立法都具有现实的借鉴意义。社会救助是针对弱势群体的最古老的一种社会救济方式，同时其又经历了最深刻的历史变化：从富贵阶层的施恩行善，到宗教慈善组织的扶弱济贫，再到国家承担救助责任，建立社会保障制度，最终实现从道义性救济向制度性救济的转变。而社会救助制度的这种历史演进又是与社会的工业化变革、国家社会职能的发展、人本主义及人权思想的普及紧密联系的。在当今世界的福利国家排名中，德国名列前茅。据德国劳动和社会部发布的《2011年社会报告》，其当年社会福利支出高达7540亿欧元，占国内生产总值的31.9%。[i] 德国的社会保障制度具有悠久的历史，自19世纪俾斯麦当政时代就建立了世界上最早的社会保险制度。社会救助作为德国整个社会保障系统的重要组成部分，为保障人权，维护人的尊严发挥了重要作用。了解和学习德国的社会救助法律制度，对于我国目前探索如何“保障每个人，尤其是保障弱势群体中的每个人生活得有尊严”，将有积极的启示和借鉴意义。本文即以德国的社会救助作为给付行政的研究样本，以期为研究中国的社会救助法律制度以及拓展行政法学研究领域抛砖引玉。

　　一、德国社会救助法律制度概述

　　（一）历史发展和最新改革

　　德国的社会救助最早起源于中世纪由城市、教会或手工业行会向贫病者提供的慈善救济。19世纪开始的工业革命使贫困人口激增，弱势群体的生活境况不断恶化，贫困阶层参加工人运动的积极性空前高涨。为了缓和社会矛盾，加强对社会的控制，普鲁士王国先于1842年颁行了《普鲁士穷人照顾法》。统一德国后，又在首相俾斯麦的支持下，建立了包括医疗保险（1883年）、工伤事故保险（1884年）、残疾和养老保险（1889年）在内的社会保险制度，史称“俾斯麦模式”，后被其他工业国家纷纷仿效。[ii] 作为强制性的个人风险预防机制，社会保险制度在德意志第一帝国时期由帝国国会统一立法，与此相反，由地方公共财政承担的社会救助的立法则仍交由各州负责。最早的全德国统一的社会救助法是魏玛共和国1924年颁布的《帝国救济义务条例》和《关于公共救济前提、种类和范围的帝国基本原则》。

　　二战后联邦德国于1961年制订了《联邦社会救助法》（BSHG），对社会救助作了一般原则性规定，具体的救助额度等细节问题则由各州立法决定。社会救助制度（Sozialhilfe）与社会保险制度（Sozialversicherung）、社会补偿制度(Sozialentschädigung)、社会促进制度(Sozialförderung)[iii]一起构成了德国完善的社会保障体系，为战后德国经济腾飞、社会稳定作出了贡献。但自1990年代起，因为经济发展速度减缓、社会福利支出剧增，社保制度滋生了“失业陷阱”、“贫困陷阱”等问题，社会救助制度与其他社会保障制度均成为重点改革的对象。施罗德政府倡导的较为激进的劳动力市场和社会救助制度改革方案（哈茨IV）历经重重困难终于在2003年底被联邦议会批准，但以施罗德为首的改革派也为此失去了很多选民和本党左翼人士的支持，在被迫提前举行的2005年换届大选中失于执政地位。根据哈茨IV方案，《联邦社会救助法》2005年1月1日起被作为《社会法典》的第12部法律并入该法典。此次改革的核心在于将具有就业能力的失业者的失业救济金和社会救助金合并为失业金II（Arbeitslosgeld II）,作为寻求工作者的基本保障（Grundsicherung für Arbeitssuchende，民间简称为Hartz IV）由2003年颁布的《社会法典》第2部来调整。而社会救助作为最后一道社会保护网只为没有就业能力或就业能力减损以及处于特殊困境的人提供合乎人的尊严的最低生活保障。[iv]

　　德国此次社会保障制度改革的指导方针首先是强化个人的责任，强调获得社会保障是弱势群体的权利，但其也有一定的义务和责任回馈社会，为社会做出力所能及的贡献，受助者同时还应自负其责地管理其获得的救助金。其次是社会救助改革与劳动力市场改革紧密配合，通过激励和惩罚措施降低有就业能力的人对社会救助的依赖，使其及早重新就业，自食其力，融入社会。第三，改革社会救助行政机构，使其工作更有效率，更透明，对弱势群体的救助更有针对性。

　　（二）社会救助的宪法和法理基础

　　虽然1924年魏玛共和国的《帝国救济义务条例》对社会救助进行了统一立法，但需要帮助者并不据此享有针对救助机构的可诉的救助请求权。直到1954年6月24日联邦行政法院在一个关于公共救济的判例中才确认：基于《基本法》第1条“人的尊严”、第2条“个性自由发展及身体不受侵犯”对基本权利的保护以及第20条“社会国家原则”，公民享有受到法院诉讼保护的从国家获得社会救济的权利。[v]由此，确立了社会救助的三个宪法依据：人的尊严、个性自由发展和社会国家原则。对社会国家原则，德国学者普遍认为其最主要的目的都与社会救助息息相关，例如：反贫困救助；保障可以维持人之尊严的最低生活水平；通过消除社会依附性实现平等；保障个人抵御人生变故风险的能力以及提升和扩展财富。[vi] 但社会国家原则不能作为主张主观公权利的直接依据。[vii]所以，人的尊严作为基本权利对保障公民的社会救助权就显得意义更为重大。主观公权利学说的进一步发展以及联邦行政法院的上述判例使人的尊严与最低生存保障建立了牢固而直接的联系，因为该判例的核心观点是：“只要法律使某个救济机构承担有利于贫困者的义务，则贫困者享有相应的权利。”[viii] 这就使客观公权利转化成了主观公权利，对主观公权利学说的发展具有划时代的意义。[ix] 对于人的尊严与基本生存保障之间的关系，德国著名学者巴霍夫的观点颇具代表性。他认为，“如果在一个宪政社会中个体的基本生存得不到保障，那么人的尊严即受到了侵犯”。[x] 人的尊严是一个古老的哲学概念，对其的讨论历久弥新。在德国当代学术界，关于人的尊严有两种代表性理论：天赋理论（ Mitgifttheorie）和能力理论（Leistungstheorie）。天赋理论认为，人的尊严作为个人的自我价值、特质或属性是造物主或自然赋予的。该理论因袭了自然法理论和康德的哲学思想，且受到基督教伦理道德的影响。[xi]能力理论则认为，人的尊严来自于个人通过成功地塑造本体而自我决定做出的行为，强调人必须在本体的塑造和自我发现的过程中赢得尊严。[xii]虽然两种理论对人的尊严的产生有不同的认识，但都承认人的尊严作为社会救助宪法和法理依据的至上性与无可辩驳性。[xiii] 因为，人的尊严是维系所有宪法基本权利的核心价值基础。

　　（三）社会救助的目的、对象、种类和形式

　　1.社会救助的目的

　　社会法治国家原则是社会救助的宪法依据之一，它使国家负有义务来保障贫困者享有合乎人之尊严的最低生活水准。而社会救助法作为实体法则将宪法权利落实为贫困者的具体的可诉的实体权利。《社会法典》第12部第1条将社会救助的任务界定为：“使受助者能够合乎人类尊严地生活”。社会救助的目的是帮助自助者（Hilfe zur Selbsthilfe）。所以，“救助要尽可能地使受助者有能力努力依靠自己的力量独立生活。为达到这一目的，受助者和救助机构必须在其权利和义务范围内相互合作。”[xiv] 此外，社会救助作为最后的保障网，具有次级性和辅助性，即：社会救助是用尽其他办法仍不能解决生计问题时的辅助手段。具体而言，只有在依靠自己的劳动力和财力（如收入和财产）不能满足生活必需且没有可以支取的其他社会保险或没有亲属的扶养帮助的情况下，才可以获得社会救助。[xv]

　　2. 社会救助的对象

　　正是基于社会救助的这种次级性，其救助的对象也具有有限性。经过2003年的哈茨改革，社会救助法中划定的救助对象进一步缩小，即只局限于没有就业能力的人。是否有就业能力的判断标准是每天可否至少从事三小时的就业劳动。据此，有权按照《社会法典》第12部获得救助的人包括：[xvi]（1）与有就业能力的贫困者一起生活的没有就业能力的家庭成员，主要是其15周岁以下的子女（15周岁以上即视为有就业能力）；（2）老年人（65周岁以上）和不具有就业能力或就业能力减损的18至65周岁的人（患有疾病、残疾，每天工作少于三小时的人）；（3）处于特别的人生困境或其他生活境况的人（流浪者、刑满释放人员、需社会机构管教的行为异常的青少年等）。具有就业能力的贫困者自2005年1月1日起不再享受社会救助金，但有权根据《社会法典》第2部申请针对寻求工作者的基本保障。从广义的社会救助法角度来说，此类基本保障也可归属于社会救助，因为其也是由税收收入支付的，但这种基本保障非常强调受助者的义务和惩罚措施，以促使其积极争取再就业。

　　3．救助的种类

　　结合社会救助对象的个体性和差异性，社会救助法规定了下述救助类型：[xvii]（1）生活费用补助，指持续给付的用于保障受助者最低生活水准的生活费用，包括用于食物、住宿、衣物、个人卫生、家用器具、取暖以及满足日常生活个人需要的费用。值得指出的是，这里的最低生活保障不仅指物质生活，还包括必要的社会文化精神生活，例如尤其是对青少年成长比较重要的看戏、体育运动、旅游等活动。（2）对65对以上的老人和18至65岁长期就业能力减损的贫困者提供持续的基本保障；（3）为没有医疗保险的贫困者提供健康救助（包括预防性健康救助、疾病救助、计划生育、孕产救助等）；（4）为残障人士提供融入社会的帮助；（5）对需要长期或特殊、重症护理的人提供救助；（6）帮助处于特别的社会困境的人克服困难（主要针对前文所列举的第三类救助对象）；（7）对处于其他人生境遇的贫困者的救助（如对盲人、老人的救助以及丧葬补助）。

　　4. 救助给付形式

　　上述社会救助类型主要通过三种形式提供给受助者：金钱、实物和服务。其中，金钱是最主要的给付方式。在生活费补助金支付方面，德国每5年都要确定一个标准支付值（Regelsatz）,救助申请人获得的实际支付则根据其家庭结构及子女年龄，综合考虑各种因素后，按照预定标准计算得出。[xviii] 此外，救助机构可以向求助者提供咨询、建议、联络信息、陪伴等服务给付，以帮助其寻找住房、养老院、培训机构等。而实物给付形式在社会救助中则很少运用。

　　（四）社会救助的行政程序和救济途径

　　德国的社会救助制度不仅有实体法上的详细规定，而且还有行政程序和司法救济的切实保障。

　　社会救助的主管机关是市、县的社会局。将社会救助事务的行政管理权和财政负担下放到市县一级政府，有利于促使地方政府采取积极措施救助弱势群体，使其早日自力更生或进入其他社会保障体系。行政机关的社会救助行为是行政行为。其作出社会救助决定时必须依照《社会法典》第10部（行政程序和社保数据保护）规定的行政程序。该部法律细致规定了社会保障给付中行政机关应遵循的行政程序和社保求助人的程序权利（听证权、阅卷权等）。值得指出的是，该法律对个人社保数据的提取、加工、保存、转交、更正、消除等也作了非常具体的规定，这与德国向来重视个人数据保护一脉相承，同时也从数据保护的角度加强了对社保求助人的权利保障。

　　社会救助的申请不必以书面形式提出。社会局对求助人有全面的信息告知和咨询义务。在申请资料齐全的情况下，社会局必须在法定期限内作出决定。该决定为行政行为。申请人如不服，应在收到该行政决定后先向社会局书面提出行政复议。对复议决定不服，可再向法院提起诉讼。提起复议和诉讼的期限均为一个月。自2005年1月1日起，社会法院除审理社会保险纠纷案件外，还管辖有关寻求工作者基本保障的争议，社会救助争议也从行政法院的管辖范围中抽离出来，转由社会法院管辖。社会法院因受理案件数量大增而不堪重负。[xix] 由此可见，德国民众在社会救助方面寻求司法保护的积极性很高。这一方面是因为其法律保护意识较强，另一方面是因为社会法院诉讼对于被保险人、被救助者以及残疾人是免费的。

　　二、对我国建立和完善社会救助制度的启示