教育部关于发布《中小学生守则》、《小学生日常行为规范(修订)》和《中学生日常行为规范(修订)》的通知

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教育部关于发布《中小学生守则》、《小学生日常行为规范(修订)》和《中学生日常行为规范(修订)》的通知

教育部


教育部关于发布《中小学生守则》、《小学生日常行为规范(修订)》和《中学生日常行为规范(修订)》的通知

教基[2004]6号


  各省、自治区、直辖市教育厅(教委),计划单列市教育局,新疆生产建设兵团教育局:

  《小学生守则》、《中学生守则》和《小学生日常行为规范》、《中学生日常行为规范》分别自1981年、1991年、1994年发布以来,对中小学生良好行为习惯的养成,以及学校形成良好的校风、学风、教风等都起到了重要作用。随着社会发展变化,中小学生思想道德建设面临许多新的情况和新的问题,根据《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》、《公民道德建设实施纲要》的要求,我部对上述守则和规范进行了修订,将《小学生守则》和《中学生守则》合并为《中小学生守则》(以下简称《守则》),对《小学生日常行为规范》、《中学生日常行为规范》的内容进行了必要的调整和补充,形成新的《小学生日常行为规范(修订)》、《中学生日常行为规范(修订)》(以下简称《规范》)。现予以发布,请遵照执行。

  一、充分认识实施《守则》和《规范》的重要性

  《守则》和《规范》集中体现了对中小学生思想品德和日常行为的基本要求,对学生树立正确的理想信念,养成良好行为习惯,促进身心健康发展起着重要作用。《守则》和《规范》的发布,是教育系统加强青少年学生思想道德建设的一项重要措施,各级教育行政部门和中小学校要给予高度重视,认真组织干部、教师及中小学生学习《守则》和《规范》,从本地本校实际出发,健全制度,制定切实可行的实施计划,做到教育的经常化、制度化。

  二、全面理解《守则》和《规范》的内容

  合并后的《守则》仍为十条,修订后的两个《规范》仍各为二十条和四十条。根据中小学生身心发展特点和规律,《守则》从大处着眼,对学生思想品德形成和行为习惯养成提出了基本要求,《规范》从小处着眼,从行为习惯养成入手,提出具体的、操作性较强的要求。《规范》是对《守则》的细化,两者应结合使用。《守则》和《规范》除对部分内容进行修改和调整外,根据社会发展对人才培养提出的新要求,分别增加了符合时代特征的内容。如诚实守信、加强实践、合作意识、创新意识、网络文明、安全自护、远离毒品等。广大干部、教师应根据学生的学习、生活实际及思想状况变化,帮助学生增强国家观念、道德观念、法制观念,懂得什么是正确的,什么是错误的,提高分辨是非、区分善恶的能力和道德选择与行为评价的能力。要组织开展多种形式的校、内外教育活动,帮助学生理解、记忆,增强守法、守规、守纪的意识。

  三、总结经验,改进工作

  各级教育行政部门和中小学校要认真总结以往贯彻《守则》和《规范》的经验和问题。坚持过去好的做法,改进工作中的不足,切实增强对学生思想品德教育和日常行为规范教育的针对性和实效性。实施过程中,要充分发挥学校、家庭和社区的作用,特别要通过家长会、家长学校、社区教育委员会等多种途径,宣传《守则》和《规范》,协调社会各方面力量协助学校抓好对学生的教育。

  四、对于在学习、执行过程中遇到的情况和问题,请及时向我部基础教育司反映。

  五、修订后的《守则》及《规范》自2004年9月1日起执行。

  附件:

  1.《中小学生守则》

  2.《小学生日常行为规范(修订)》

  3.《中学生日常行为规范(修订)》

教育部

二○○四年三月二十五日



中小学生守则

  1、热爱祖国,热爱人民,热爱中国共产党。

  2、遵守法律法规,增强法律意识。遵守校规校纪,遵守社会公德。

  3、热爱科学,努力学习,勤思好问,乐于探究,积极参加社会实践和有益的活动。

  4、珍爱生命,注意安全,锻炼身体,讲究卫生。

  5、自尊自爱,自信自强,生活习惯文明健康。

  6、积极参加劳动,勤俭朴素,自己能做的事自己做。

  7、孝敬父母,尊敬师长,礼貌待人。

  8、热爱集体,团结同学,互相帮助,关心他人。

  9、诚实守信,言行一致,知错就改,有责任心。

  10、热爱大自然,爱护生活环境。




小学生日常行为规范

  (修订)  

  1、尊敬国旗、国徽,会唱国歌,升降国旗、奏唱国歌时肃立、脱帽、行注目礼,少先队员行队礼。

  2、尊敬父母,关心父母身体健康,主动为家庭做力所能及的事。听从父母和长辈的教导,外出或回到家要主动打招呼。

  3、尊敬老师,见面行礼,主动问好,接受老师的教导,与老师交流。

  4、尊老爱幼,平等待人。同学之间友好相处,互相关心,互相帮助。不欺负弱小,不讥笑、戏弄他人。尊重残疾人。尊重他人的民族习惯。

  5、待人有礼貌,说话文明,讲普通话,会用礼貌用语。不骂人,不打架。到他人房间先敲门,经允许再进入,不随意翻动别人的物品,不打扰别人的工作、学习和休息。

  6、诚实守信,不说谎话,知错就改,不随意拿别人的东西,借东西及时归还,答应别人的事努力做到,做不到时表示歉意。考试不作弊。

  7、虚心学习别人的长处和优点,不嫉妒别人。遇到挫折和失败不灰心,不气馁,遇到困难努力克服。

  8、爱惜粮食和学习、生活用品。节约水电,不比吃穿,不乱花钱。

  9、衣着整洁,经常洗澡,勤剪指甲,勤洗头,早晚刷牙,饭前便后要洗手。自己能做的事自己做,衣物用品摆放整齐,学会收拾房间、洗衣服、洗餐具等家务劳动。

  10、按时上学,不迟到,不早退,不逃学,有病有事要请假,放学后按时回家。参加活动守时,不能参加事先请假。

  11、课前准备好学习用品,上课专心听讲,积极思考,大胆提问,回答问题声音清楚,不随意打断他人发言。课间活动有秩序。

  12、课前预习,课后认真复习,按时完成作业,书写工整,卷面整洁。

  13、坚持锻炼身体,认真做广播体操和眼保健操,坐、立、行、读书、写字姿势正确。积极参加有益的文体活动。

  14、认真做值日,保持教室、校园整洁。保护环境,爱护花草树木、庄稼和有益动物,不随地吐痰,不乱扔果皮纸屑等废弃物。

  15、爱护公物,不在课桌椅、建筑物和文物古迹上涂抹刻画。损坏公物要赔偿。拾到东西归还失主或交公。

  16、积极参加集体活动,认真完成集体交给的任务,少先队员服从队的决议,不做有损集体荣誉的事,集体成员之间相互尊重,学会合作。积极参加学校组织的各种劳动和社会实践活动,多观察,勤动手。

  17、遵守交通法规,过马路走人行横道,不乱穿马路,不在公路、铁路、码头玩耍和追逐打闹。

  18、遵守公共秩序,在公共场所守不拥挤,不喧哗,礼让他人。乘公共车、船等主动购票,主动给老幼病残孕让座。不做法律禁止的事。

  19、珍爱生命,注意安全,防火、防溺水、防触电、防盗、防中毒,不做有危险的游戏。

  20、阅读、观看健康有益的图书、报刊、音像和网上信息,收听、收看内容健康的广播电视节目。不吸烟、不喝酒、不赌博,远离毒品,不参加封建迷信活动,不进入网吧等未成年人不宜入内的场所。敢于斗争,遇到坏人坏事主动报告。




中学生日常行为规范

(修订)

  一、自尊自爱,注重仪表

  1、维护国家荣誉,尊敬国旗、国徽,会唱国歌,升降国旗、奏唱国歌时要肃立、脱帽、行注目礼,少先队员行队礼。

  2、穿戴整洁、朴素大方,不烫发,不染发,不化妆,不佩戴首饰,男生不留长发,女生不穿高跟鞋。

  3、讲究卫生,养成良好的卫生习惯。不随地吐痰,不乱扔废弃物。

  4、举止文明,不说脏话,不骂人,不打架,不赌博。不涉足未成年人不宜的活动和场所。

  5、情趣健康,不看色情、凶杀、暴力、封建迷信的书刊、音像制品,不听不唱不健康歌曲,不参加迷信活动。

  6、爱惜名誉,拾金不昧,抵制不良诱惑,不做有损人格的事。

  7、注意安全,防火灾、防溺水、防触电、防盗、防中毒等。

  二、诚实守信,礼貌待人

  8、平等待人,与人为善。尊重他人的人格、宗教信仰、民族风俗习惯。谦恭礼让,尊老爱幼,帮助残疾人。

  9、尊重教职工,见面行礼或主动问好,回答师长问话要起立,给老师提意见态度要诚恳。

  10、同学之间互相尊重、团结互助、理解宽容、真诚相待、正常交往,不以大欺小,不欺侮同学,不戏弄他人,发生矛盾多做自我批评。

  11、使用礼貌用语,讲话注意场合,态度友善,要讲普通话。接受或递送物品时要起立并用双手,

  12、未经允许不进入他人房间、不动用他人物品、不看他人信件和日记。

  13、不随意打断他人的讲话,不打扰他人学习工作和休息,妨碍他人要道歉。

  14、诚实守信,言行一致,答应他人的事要做到,做不到时表示歉意,借他人钱物要及时归还。不说谎,不骗人,不弄虚作假,知错就改。

  15、上、下课时起立向老师致敬,下课时,请老师先行。

  三、遵规守纪,勤奋学习

  16、按时到校,不迟到,不早退,不旷课。

  17、上课专心听讲,勤于思考,积极参加讨论,勇于发表见解。

  18、认真预习、复习,主动学习,按时完成作业,考试不作弊。

  19、积极参加生产劳动和社会实践,积极参加学校组织的其他活动,遵守活动的要求和规定。

  20、认真值日,保持教室、校园整洁优美。不在教室和校园内追逐打闹喧哗,维护学校良好秩序。

  21、爱护校舍和公物,不在黑板、墙壁、课桌、布告栏等处乱涂改刻画。借用公物要按时归还,损坏东西要赔偿。

  22、遵守宿舍和食堂的制度,爱惜粮食,节约水电,服从管理。

  23、正确对待困难和挫折,不自卑,不嫉妒,不偏激,保持心理健康。

  四、勤劳俭朴,孝敬父母

  24、生活节俭,不互相攀比,不乱花钱。

  25、学会料理个人生活,自己的衣物用品收放整齐。

  26、生活有规律,按时作息,珍惜时间,合理安排课余生活,坚持锻炼身体。

  27、经常与父母交流生活、学习、思想等情况,尊重父母意见和教导。

  28、外出和到家时,向父母打招呼,未经家长同意,不得在外住宿或留宿他人。

  29、体贴帮助父母长辈,主动承担力所能及的家务劳动,关心照顾兄弟姐妹。

  30、对家长有意见要有礼貌地提出,讲道理,不任性,不耍脾气,不顶撞。

  31、待客热情,起立迎送。不影响邻里正常生活,邻里有困难时主动关心帮助。

  五、严于律己,遵守公德

  32、遵守国家法律,不做法律禁止的事。

  33、遵守交通法规,不闯红灯,不违章骑车,过马路走人行横道,不跨越隔离栏。

  34、遵守公共秩序,乘公共交通工具主动购票,给老、幼、病、残、孕及师长让座,不争抢座位。

  35、爱护公用设施、文物古迹,爱护庄稼、花草、树木,爱护有益动物和生态环境。

  36、遵守网络道德和安全规定,不浏览、不制作、不传播不良信息,慎交网友,不进入营业性网吧。

  37、珍爱生命,不吸烟,不喝酒,不滥用药物,拒绝毒品。不参加各种名目的非法组织,不参加非法活动。

  38、公共场所不喧哗,瞻仰烈士陵园等相关场所保持肃穆。

  39、观看演出和比赛,不起哄滋扰,做文明观众。

  40、见义勇为,敢于斗争,对违反社会公德的行为要进行劝阻,发现违法犯罪行为及时报告。

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公司合并、分立、增资、减资的法律理论及实务



注:
1、本文作者唐青林,中国人民大学法学硕士,北京中伦金通律师事务所律师,主攻公司法。擅长办理公司法律业务,包括公司设立;公司并购重组;公司合并、分立;公司股权变更、分割;公司股权诉讼;股东权益保护等。联系方式:lawyer3721@163.com,13366687472(北京)。
2、本文摘自《新公司法理论与律师实务》(项先权博士主编,国家知识产权局知识产权出版社,2006年出版)。

第一节 公司合并、分立的决议、形式及法律效果
公司的资本运营和公司购并是现代经济社会中的重要现象,而公司的合并、分立则是公司资本运营的重要法律形式。关于公司合并、分立的法律实践十分丰富复杂,在此仅介绍最基本的公司合并、分立的基本理论,及最常见的法律实践问题。同时考虑到公司并购理论及实践的复杂、多发,特设专章另外介绍,在此不赘。
一、公司合并的概念、形式和法律效果
(一)公司合并的概念
公司的合并,是指两个以上的公司,通过订立合同,依法定程序合并为一个公司。公司之间合并,可以强化原公司的竞争能力,扩大生产经营规模,促进社会化大生产的发展,并且通过合并还可以发展协作和多样化经营。公司合并的决议是由公司的股东会做出的,并且必须经代表三分之二以上表决权的股东或者通过出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。
在对公司合并问题进行探讨之前,首先应当注意区分几个概念:一是要将公司法中的“公司合并”与通常意义上的公司并购区别开来。一般地说,公司并购是指一切涉及公司控制权转移与合并的行为,它包括资产收购、股权收购和公司合并等方式,其中所谓“并”,即公司合并,只要指吸收合并,所谓“购”,即购买股权或资产。二是要将公司法中的“公司合并”与证券法中的“公司收购”区别开来。其实我国法律对公司的收购行为并没有严格的界定,证券法中的公司收购是公司并购的一种特殊形式,它与其他并购方式的区别在于实施并购行为的场所不同。三是公司合并与反垄断法中的相关概念不同。在反垄断法中,如果一个企业能够通过取得财产、股份、订立合同以及其他方式对另一企业施加支配性影响,这两个企业就实现了合并。总之,公司法意义上的合并强调参加合并的公司的主体资格消灭或变更,对公司合并进行规范的目的是为了促使公司在合并时遵循一定的行为准则和程序,以维护公司债权人和股东的合法权益,确保交易的安全和稳定;证券法意义上的收购,主要是指证券流通市场上发生的公司并购,证券法对其进行规范的目的是为了维护证券市场正常秩序、投资者的利益和债权人的合法权益;反垄断法意义上的企业合并除了包括能产生企业主体资格消灭或变更效果的行为外,还包括多种其他行为,其侧重点不在于被合并企业的法律人格变化,而在于企业合并产生或可能产生的对市场竞争关系的影响上。下文将要讨论的公司合并、分立的概念仅仅是指公司法上的合并、分立。
(二)公司合并的形式
《公司法》第一百七十三条规定:“公司合并可以采取吸收合并或者新设合并。一个公司吸收其他公司为吸收合并,被吸收的公司解散。两个以上公司合并设立一个新的公司为新设合并,合并各方解散”。因此,我国公司法上公司合并的形式有两种:(1)新设合并,又称联合,指两个或两个以上的公司合并成一个新公司,参与合并的各方均归于消灭。在新设合并下,新设立的公司接受消失公司的全部资产和负债,消失公司的股份转化成新设立的公司的股份。(2)吸收合并,又称兼并,是指一个或几个公司并入一个存续公司的行为。在吸收合并中,吸收方存续,而被吸收公司全部解散。吸收合并的基本方式主要有两种:一是吸收方用现金购买被吸收方的全部资产或股份,被吸收方以所得现金付给公司原股东,即消失公司的股东以股份换取存续公司的现金,从而丧失股东资格;二是吸收方发行股份以换取被吸收方全部资产或股份,消失公司的股东获得存续公司的股份,从而成为存续公司的股东。
(三)公司合并的法律后果
公司合并后,必然使原有公司发生比较大的变动。一般而言,公司合并将产生以下三种后果:
1、公司的消灭、变更和新设。在新设合并时,参与合并的公司均消灭,在此基础上产生一个新的公司。新设公司应重新制定公司章程,召开创立会,并办理设立登记。在吸收合并时,只有一个公司继续存在,其余公司消灭,但存续公司的资本、股东等发生了变化,存续公司应修改公司章程,并办理变更登记。
  2、权利义务的概括移转。因合并而消灭的公司,其权利义务一并移转给合并后存续的公司或新设的公司承受。存续的公司或新设的公司承受的权利义务不仅包括实体上的权利义务,而且还包括程序法上的权利义务。
  3、股东资格的当然承继。合并前公司的股东继续成为合并后存续公司或新设公司的股东。原来股东的股份按照合并协议的规定转换为合并后公司的股份。

二、公司合并的操作方法
吸收合并是最常见的合并类型。在吸收合并中,被兼并的公司将消灭。公司的要素主要有三个方面:公司的资产、公司的股权和公司的人格。公司的消灭最终表现为公司人格的消灭,而在公司人格消灭之前,可以先将被吸收公司的资产转移给吸收公司,或者将被吸收公司的股权转移给吸收公司,而无论资产转移还是股权转移,吸收公司可以支付的对价一般是现金或者公司股份,这样,在逻辑上,就可以划分出两类四种吸收合并的方式。
  (一)资产先转移
  1、以现金购买资产的方式
  吸收公司以现金购买被吸收公司的全部资产,包括全部权利和义务(债权和债务),被吸收公司失去原有的全部资产,而仅拥有吸收公司支付的现金,被吸收公司解散,因债权和债务已全部转移,无须清算,被吸收公司股东依据其股权分配现金,被吸收公司消灭。
  2、以股份购买资产的方式
  吸收公司以自身的股份购买被吸收公司的全部资产,包括全部权利和义务,被吸收公司失去原有的全部资产,而仅拥有吸收公司支付的自身的股份,被吸收公司解散,因债权和债务已全部转移,无须清算,被吸收公司的股东分配被吸收公司所持有的吸收公司的股份,并因此成为吸收公司的股东,被吸收公司消灭。
  (二)股权先转移
  1、以现金购买股份的方式
  吸收公司以现金购买被吸收公司股东的股份,而成为被吸收公司的惟一股东,然后,解散被吸收公司,被吸收公司的全部权利和义务由吸收公司承受,而无须清算,被吸收公司消灭。
  2、以股份购买股份的方式
  吸收公司以自身的股份换取被吸收公司股东所持有的被吸收公司的股份,而使被吸收公司的股东成为吸收公司的股东,吸收公司成为被吸收公司的惟一股东,然后,解散被吸收公司,被吸收公司的全部权利和义务由吸收公司承受,而无须清算,被吸收公司消灭。
不论上述哪类方式,吸收公司为继受被吸收公司的资产或股权而支付的现金或股份,均直接分配给被吸收公司的股东,被吸收公司的股东因获得现金或股份而成为吸收公司的股东。

三、公司合并的程序
公司合并是一种法律行为,它不仅涉及公司的变化,还关系到公司债权债务关系人的利益,必须依法定程序进行。一般来说,公司合并应当遵从以下程序:
公司董事会拟定公司合并方案,订立合并协议。公司合并通常是因公司董事会或者大股东提出倡议而开始。为了防止合并过于繁琐和费时,应首先由公司董事会拟定公司合并方案,并同时草拟合并协议的主要条款。合并方案主要涉及:合并的原因和目的、现有公司债务的清偿、合并后公司的股权结构以及向各合并公司股东发行股份的价格。根据《公司法》第一百七十四条规定,公司合并,应该由合并各方签订合并协议。所谓合并协议,是指两个或两个以上的公司就公司合并的有关事项订立的书面协议。合并因当事公司之间的合同而成立。一般来讲,在公司合并实践中,往往是公司管理层在得到公司董事会的授权后即进行合并谈判,并代表双方公司拟定“合并协议”。合并计划经由董事会同意推荐给股东会,然后征得各自公司股东会的同意。如果合并双方股东会批准了合并计划,合并协议发生法律效力。
(二)公司股东会做出决议。公司合并属于公司的重大变更事项,对股东利益影响甚大。因此,公司合并必须经由股东会同意后方可实施。并且股东会会议应当采用特别会议方式进行。根据我国《公司法》的规定,在有限责任公司,必须经代表2/3以上有表决权的股东通过;在股份有限公司,必须经出席会议的股东所持表决权的2/3以上通过。
(三)编制资产负债表及财产清单。《公司法》第一百七十四条规定,公司决议合并时,应立即编制资产负债表和财产清单。资产负债表是反映公司资产及负债状况、股东权益的公司主要的会计报表。合并各方应当真实、准确地编制此表,以反映公司的财产状况。同样,公司也应当真实、准确地编制财产清单,清晰地反映公司的财产状况。此项活动经股东会授权后,应当由董事会负责实施。
(四)对债权人的通知或者公告。因公司合并对债权人的利益影响甚大,法律要求公司在做出合并决议之日起通知或者公告债权人。根据公司法第二百零五条的规定,公司在合并、分立、减少注册资本或者进行清算时,不依照法律规定通知或者公告债权人的,由公司登记机关责令改正,对公司处以一万元以上十万元以下的罚款。《公司法》第一百七十四条规定:“公司应当自做出合并决议之日起十日内通知债权人,并于三十日内在报纸上公告。债权人自接到通知书之日起三十日内,未接到通知书的自公告之日起四十五日内,可以要求公司清偿债务或者提供相应的担保”。从这一规定可以看出,新公司法对公司合并程序进行了修改:(一)不再具体规定公告次数,因此公告1次即为满足法定要求,当然公司也可以选择多次公告;(二)缩短债权人请求权的时限,未接到通知书的债权人对公司提出“清偿债务或者提供相应的担保”要求的时限由“自第一次公告之日起90日内”改为“自公告之日起45日内”;(三)取消了债权人的否决权,废除了旧法“”不清偿债务或者不提供相应的担保就不得合并的规定,体现了鼓励合并的立法理念。上述修改简化了公司合并的程序,促进了资本的管理重组和流动。
(五)办理合并登记手续。公司合并完成后,应当办理相应的注销、变更或设立登记。根据《公司登记管理条例》的规定,因合并而存续的公司,其登记事项发生变化的,应当申请变更登记;因合并而解散的公司,应当申请注销登记;因合并而新设立的公司,应当申请设立登记。公司合并的,应当自公告之日起45日后申请登记,提交合并协议和合并决议或者决定以及公司在报纸上登载公司合并公告的有关证明和债务清偿或者债务担保情况的说明。法律、行政法规或者国务院决定规定公司合并必须报经批准的,还应当提交有关批准文件。因此,只有经过变更或设立登记,签发新的营业执照后,公司合并才算最终完成。
另外应当指出的是,考虑到行政审批容易导致行政权力的滥用,滋生腐败,损害公司股东利益,并且公司合并应遵循市场竞争的要求,公司法不应附加不适当的限制,因此新法取消了股份有限公司合并时的行政审批程序。

四、公司分立的概念、形式和法律效果
公司的分立,是指一个公司依法定程序分为两个或两个以上公司的法律行为。实践中,公司往往根据专业化分工的需要,将原公司中从事某一类或某一部分业务的机构独立出来,另行成立一个公司法人,使其独立对外承担民事责任,以便独立经营。同合并一样,分立也是公司迅速扩大经营,提高市场竞争力的重要手段。分立将一个公司分为多个独立承接民事责任的公司,具有分散经营风险之功效,因此,成为现代企业调整组织结构的一个重要手段。
公司分立的形式有两种,即新设分立和派生分立。所谓新设分立,是指一个公司将其全部资产分割设立两个或两个以上的公司的行为。例如,A公司将其全部资产一分为二,分别设立了BC两个公司,在BC公司诞生之同时,A公司归于消灭。在新设分立的情况下,原公司解散,需办理注销登记,新设公司需办理设立登记。所谓派生分立,是指一个公司以其部分资产设立另一个公司的法律行为。例如,A公司以其部分资产另外设立B公司,A公司不因B公司的成立而消灭,只是发生资产额的减少。在派生分立的情况下,原公司虽存续,却减少了注册资本,应依法办理变更登记,派生的公司则应办理设立登记。
公司法第一百七十七条规定了公司分立之后债权债务的承受问题,“公司分立前的债务由分立后的公司承担连带责任。但是,公司在分立前与债权人就债务清偿达成的书面协议另有约定的除外”。新法不仅明确了当事人双方有权就公司分立后的债务清偿问题自主约定,而且新增了连带责任的规定。很显然这一规定对于保护债权人的利益十分有利,而且也有利于实务操作程序的简化和帐务处理的便利。
五、公司分立的程序
中国法律服务业的管理现状及其发展战略研究

吕为锟


我国法律服务从业人员由律师、会计师、审计师、税务师、法医师、价格师、专利代理人、商标代理人和版权代理人等具有相关法律专业技术资格者组成,他们分别由相关行政部门负责管理,管理体制呈现多样性和违法性的特征,没有建立起科学的管理体制,成为制约法律服务业规范和拓展的“瓶颈”。制定法律服务业发展战略必须符合法理、法律和政治的要求,建立起科学的管理体制。
一、以正确的法学理论为指导,解决法律服务业的定位问题
在计划经济时代,我国法人制度理论把法人分为四类:机关法人、企业法人、事业法人和社会团体法人等,除此之外没有第五类法人,因为企业单位和事业单位都是国办的,没有民办的。这种法学理论是对我国计划经济时期法人制度的正确反映,对规范计划经济秩序曾起到积极的指导作用,长期以来“法人四类说”在法学理论界占居统治地位。改革开放后,我国提倡大力发展民营经济,民营经济主体如雨后春笋,大量涌现。民办的从事营利性生产经营活动的社会组织被定位于“民办企业单位”,同国办企业单位一样由工商行政管理部门进行登记管理,纳入了企业法人管理体系。然而,民办的从事非营利性社会服务活动的社会组织没有被定位于“民办事业单位”,没有由人事部门进行登记管理并纳入事业法人管理体系。因为有的学者认为,“事业单位”具有明显的国有特征,前面加上“民办”二字显然不合乎逻辑。起初,这些“新经济组织”主要是由相关行业行政主管部门进行审批和登记的,例如民办学校由教育行政部门进行审批和登记,合作、合伙律师事务所由司法行政部门审批和登记等等。正因如此,合作、合伙律师事务所的定位和性质问题成为理论界争论的焦点之一,专家学者们提出新经济组织说、准司法组织说、市场主体说、中介组织说和混合说等,众说纷纭,雾里看花。为了规范市场经济秩序,党中央、国务院把这些“新经济组织”定位为“民办非企业单位”,规定由各级民政部门统一进行登记管理,并由同级相关行业行政部门分别进行业务管理。1996年中办、国办联合发出《关于加强社会团体和民办非企业单位登记管理工作的通知》(中办发[1996]22号),确立对民办非企业单位实行“统一归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制。1998年10月国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院令第251号),规定“民办非企业单位”的概念是“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织”,民政部门是民办非企业单位的“登记管理机关”,有关行政部门是有关行业民办非企业单位的“业务主管单位”。1999年11月中办、国办又联合发出《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》(中办发[1999]34号),强调各类民间组织包括社会团体和民办非企业单位必须统一进行民政登记。1999年12月28日民政部发布《民办非企业单位登记暂行办法》(民政部第18号令),规定民办非企业单位有个体、合伙和法人三种形式,按照教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务业、法律服务业和其它共十大行业分类进行登记。民政部在发布办法后,从2000年初至2001年底在全国开展了一次对民办非企业单位的复查登记工作,我国已初步建立起民办非企业单位登记管理制度。
民办非企业单位法律地位的确立和“民办非企业法人”的诞生,丰富了我国法人制度的内涵。但是我国法学理论界对于法人制度法学基础理论的研究滞后,没有及时总结出“法人五类说”指导立法工作和司法实践。复查登记期间,大多数相关行业行政部门贯彻中央精神,大多数民办非企业单位进行了民政登记,但法律服务业除外。例如,上海市司法局向司法部提出《关于合作、合伙律师事务所是否进行民政登记的请示》(沪司发请[2000]57号),司法部作出《司法部关于律师事务所不进行民政登记的批复》(司复[2000]4号)。
我国法律服务业中只有少数民办非企业单位依法进行了民政登记,而大多数民办非企业单位或者由相关行业行政部门自已进行登记管理,或者由工商行政管理部门进行登记管理,或者由相关行业协会进行登记管理,没有贯彻中央统一登记精神,法律服务业管理混乱是其必然结果。目前,法律服务业有关行政部门对民办非企业单位的认识不到位,广大法律服务从业人员对民办非企业单位熟视无睹,对民政部门行使登记管理职能的必要性不甚理解,认为削减了行政部门的权力,多了一个“婆婆”。合作、合伙律师事务所在登记管理、业务管理、税收、人事、党建、财会和社会保障等方面存在的问题,集中反映出我国法律服务业有待于规范之所在。“法人五类说”法人制度理论解决了法律服务业定位问题,对于建立科学的管理体制,对于依法治国,都将起到重要的指导作用。
二、以《行政许可法》为依据,清理增设行政许可的部门规章
谁是法律服务业的登记管理机关?谁是业务管理机关?谁是对此作出行政许可的机关?国务院《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》对此作出了明确的规定,但相关行政部门以贯彻执行部门法为借口,在部门规章中增设行政许可。例如,《律师法》只许可司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书,没有许可司法行政部门进行登记管理,没有对成立律师事务所的律师人数和执业时间作出任何限制,但《律师事务所登记管理办法》等部门规章规定司法行政部门是登记管理机关,对成立律师事务所的律师人数和执业时间增设了许多限制。
本人认为,对《律师法》应当从限制意义上解释,该法规定司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书,不等于许可司法行政部门进行登记管理,律师事务所的登记管理应当按照国务院的条例执行,国办律师事务所属于事业单位,由人事部门进行登记管理;合作、合伙律师事务所属于民办非企业单位,由民政部门进行登记管理。司法行政部门进行审核并颁发执业(许可)证书属于律师事务所的前置审批程序,只有经人事部门或民政部门登记注册并颁发营业执照后律师事务所才依法成立。律师事务所的业务主管单位是司法行政部门,登记管理机关是人事部门和民政部门。《民办非企业单位登记管理办法》规定民办非企业单位分为个体、合伙(二人以上)和法人等三种形式,与企业单位的规定相一致,具有科学性。律师事务所应当向个体、合伙(二人以上)和法人等三种规范形式共同发展。
众所周知,企业单位经工商行政管理部门登记注册后成立,事业单位经人事部门登记注册后成立,社会团体和民办非企业单位经民政部门登记注册后成立。然而,现行“两结合”律师管理体制是由省级以上司法行政部门行使登记管理权,并由各级司法行政部门、各级律师协会共同行使业务管理权,带来了许多的弊端和问题。例如,省级以上司法行政部门忙于进行登记管理,其业务管理职责岂能不受到影响?地方司法行政部门与律师协会共同进行业务管理,谁来进行分工、如何分工?合作人、合伙人与律师事务所之间发生人事劳动争议,人事仲裁机关、劳动仲裁机关和人民法院有何法律依据受理?律师协会以社会团体的身份行使业务管理权,具有一定的处罚权,不受《行政复议法》、《行政处罚法》和《行政诉讼法》的制约,人民法院对于律师就律师协会的不作为和错误处罚提起的社团诉讼纠纷有何法律依据受理?民政部门是我国法定的唯一的民办非企业单位登记管理机关,合作、合伙律师事务所属于民办非企业单位却未进行民政登记,是合法组织还是非法组织?等等。
《行政许可法》于2004年7月1日起施行,其中第16条第4款:“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出具体规定,不得违反上位法的其他条件。”法律服务业许多部门规章明显存在着“增设行政许可”和“违反上位法的其他条件”等违法事实,管理体制的多种性和违法性就象一个秃头上的虱子——明摆着。地方行政部门和广大法律服务从业人员不得不接受这种管理体制,不敢不说它“真漂亮”,如同“皇帝新装”故事中的臣民一样。《行政许可法》的施行,为清理增设行政许可的部门规章提供了充分的法律依据。
三、以“三个代表”重要思想为指南,端正政治立场
关于民办非企业单位的管理,党中央、国务院先后发出两个《通知》,国务院制定了《条例》,民政部制定《办法》,明确地将“法律服务业”列为十大行业之一,并开展了为期两年的复查登记工作。国务院大多数部委与党中央、国务院保持高度一致,认真贯彻执行中央统一登记精神,为什么法律服务业除外?是全国人大常委会制定的相关部门法造成的吗?不是;是地方行政部门和广大法律服务从业人员造成的吗?也不是。是个别部委为了扩大部门权力,保护已得利益者的利益,借口贯彻执行法律以规避上述政策、法规和规章而造成的。目前,个别行政部门把管理混乱的原因归结于部门法和从业人员,把规范和拓展的希望寄托在部门法修改和从业人员整顿两个方面,没有主动清理与党的政策相冲突的部门规章。这不仅是一个法律解释小问题,也是一个政治立场大问题。
社会团体和民办非企业单位均属于民间组织。在民间组织管理方面有两种相对立的政治立场:一是中央统一登记精神,二是邪教自已登记精神。凡是由民政部门进行登的,就是贯彻中央精神的,就有规范和拓展的巨大空间;凡是敢自已进行登记的,就有贯彻邪教精神之嫌,没有规范和拓展可言。暗地自已进行登记的邪教组织是非法的民间组织,已被取缔,问题已基本解决;而法律服务业民办非企业单位公开地自已进行登记,超过了邪教组织,严重影响了广大法律服务从业人员主动成为市场经济主体的积极性,严重影响了地方相关行政部门的工作效率,严重影响了党中央、国务院的政令畅通。2000年复查登记期间,原司法部长高昌礼以贯彻执行《律师法》为由,签发了不进行民政登记的批复,不久受到中央查处而辞职,但相关行政部门负责人没有引以为戒。相关行政部门应当多多听取群众的批评和建议,多多解决群众要求解决的问题,走群众路线,才真正符合“三个代表”重要思想,才能得到广大法律服务从业人员的支持和拥护。
综上所述,从事非营利性法律服务活动的社会组织不属于企业单位,国办的属于事业单位,民办的属于民办非企业单位。根据中央精神,我国法律服务业应当以建立“各级相关行政部门业务管理与同级人事部门、民政部门登记管理相结合”的科学管理体制作为发展战略,由相关行政部门依法颁发执业(许可)证,由人事部门和民政部门依法分别颁发事业单位营业执照和民办非企业单位营业执照。只有以“三个代表”重要思想为指南,以“法人五类说”法人制度理论为指导,以贯彻执行《行政许可法》为契机,法律服务业才能实现规范和拓展,为促进市场经济发展作出更大的贡献。