审判管理体制改革问题初探

杜海军


审判管理体制改革问题，一直是司法界讨论的热点问题，人们众说纷纭，莫衷一是，但出发点和归宿都是为了人民法院适应新形势下的要求，真正实现司法公正。我国现行的审判管理制度存在许多弊端，我们应对此进行大力改革，逐步建立一种科学、高效的审判管理体。笔者认为，现行审判管理体制存在很多问题，不适应现代对审判管理的需要，具体表现在：
1、审判管理混乱，功能交叉
审判工作与辅助工作，业务工作与管理工作职能交叉，管理混乱，表现为：审判庭即开庭审案、合议、裁判。又要调查取证、财产保全、送达法律文书，即进行独立、庄重、严谨的审判活动，又负责事无巨细的辅助及管理工作，其结果是辅助工作和管理工作冲淡了审判工作，繁杂事务排挤了审判业务，以审判工作为主的审判庭，一般会对管理工作抱着理所当然不重视的心态，加之由熟识审判业务而不擅长管理的法官扬短避长去从事管理工作，从而导致审判庭在管理方面出现混乱情况并非不可思议。另一方面，法官与辅助人员，判案人员与管理人员分工不清，职责混淆。审判管理事务工作和从事辅助工作的直接后果是，法官不仅直接开庭审理案件，而且还要负责安排开庭时间，甚至填写开庭传票，送达法律文书。这一方面使得审理案件的法官事务缠身，不能集中精力办案，另一方面，对法官司法水平的评判不仅在于其判案能力，而还注重其处理辅助工作和从事管理的能力，因而出现了谙熟法律初到法院工作的高素质法学人才，尽管能写出复杂的案情分析报告，也可能被指责为不会办案的咄咄怪事。
2、诉讼的基本原则和制度功能难以实现
诉讼的基本原则的目的是实现公平、正义，而诉讼的基本原则则体现在人民法院独立行使审判权、合议、回避、公开等一系列原则中，现行审判管理模式具有极强的行政化和集权化特征，强调法院独立审判，不注重合议庭、法官在依法独立审判中的作用，强调庭长的审判管理，却不注重法官个性及追求公平、正义的理念的培育。这种模式，院长、庭长虽不参与审判，但是，院长、庭长却有签字审批权，对于案件，他们可以凭经验及掌握的法律知识决定案件处理，现在虽然很多法院给了法官更多的权力，可以自己依法作出处理，但是，院长、庭 长却依然可以以与自己意见不相符而启动审判委员会讨论，审判委员会讨论的案件，有些是很多根本无须讨论的，影响了审判委员会职能的充分发挥，同时也影响了诉讼基本原则和制度功能的实现。
3、程序法与法院内部规章制度不衔接，不配套，程序的保障作用难以发挥
我国的诉讼法规定了各种诉讼的操作程序，但是法院内部又规定了各种管理制度，这些制度与诉讼法衔接不够紧密，特别是法院内部缺少专门的管理机构。一方面，由于管理工作分散在各个不同的部门，不能形成规模，缺乏统一的管理机构，管理成为审判庭的一种附属工作，所以很难制定出一个统一的与诉讼法配套的同时适应各个内部机构的规章制度。另一方面，由于这种混杂的管理模式所表现出来的管理上的分散性，操作上的无序性和心理上的随意性，恰恰适应了普通人追求自由和惰性的本能，使管理者失去制订这种制度和措施的积极性。同时，法官对于自己承办的每个案件，都有绝对的控制权，不易受到其他权力的干涉，很容易让法官随意增减程序。
4、难以提高法官的素质
在现行的管理体制下，案件的审批权在于庭长、院长、审判委员会，有时办案法官自己的主观思维受到上级的不公正践踏，这时法官象机器人，法官很难发挥自己的主观能动性去学习法学知识，影响了法官对法学修养、审判艺术的培养，为公众服务精神的冶练，对社会正义的要求，甚至削弱了作为法官的荣誉感和责任感，法官素质提高很难。
以上几点问题是法律界有关人事及笔者的看法，当然，还有许多问题等待我们去分析研究，笔者仅针对以上几点谈一下看法。
我们进行审判管理体制改革，应该通过改革达到以下目标：
1、法官精英型。通过改革，使法官素质得到很大的提高，法官实现由人数众多向精英型的转化。
2、程序公正、透明性。通过改革，使审判管理步入科学管理轨道，做到审判程序的公正、透明。
3、监督有力性。改革后的审判管理体制，应该是监督有力的，达到监督法官公正办案、督促法官公正办案的目标。
4、管理有序性。使法院审判管理走上有条不紊，秩序井然的管理模式。
针对我国审判管理制度存在的问题，我们应该切实进行审判管理制度改革，笔者有以下具体的改革建议：
一、改革法院体制和法官人事管理体制，逐步使法院与地方政府脱离，通过人事改革以减少司法的地方保护主义。
改革法院体制和法官人事管理体制是为消除地方保护主义，使法官能够更好的独立办案，真正实现法院及法官依法独立行使审判权，维护国家法律的权威和统一。
由于法院都依靠地方财政，工作的开展需要当地政府的配合，并且许多工作受制于地方，例如法院装备、办公条件、办案经费、工资、福利、职工住房等方面，都需要地方政府拨款，各级法院又是要当党委的领导下，人事管理亦由地方进行管理，领导干部任命又必须通过地方人大，因而在现有条件下，法院的法官不可能不面对这种现实，这可能出现两种结果：第一、地方保护主义。在法官自身利益与地方利益挂钩的前提下，法官不可能不考虑地方经济利益，会有一种地方利益和个人利益的考虑，希望本地当事人胜诉，本地的钱不要被外地拿走。加上有地方党政领导的要求和支持，于是，司法活动中违反法律，滥用职权、偏袒本地人、不作司法协助、甚至枉法裁判等地方保护主义就有其必然性，法院必然沦为保护地方利益的工具。第二、案件外来干涉严重。法院和法官都是地方的，你必须听从地方党委的领导，那么，涉及地方党政领导干部及与他们有切身利益的案件，他们会想方设法干涉法官办案，法官在许多情况下，是根本抵挡不住的，因为，法官的命运掌握在他们手中。
因此，必须对现有的体制进行改革，改革的措施主要是：
1、实行司法辖区与行政辖区分开
改革的措施是将司法辖区与行政辖区分开，打破行政辖区对司法辖区的统辖关系。建立独立于行政的司法管辖系统。应该加以改革的是地方法院系统，最高人民法院可仍保持原先状况。具体应根据各省的实际情况，在省会城市设高级人民法院，下设几个上诉法院，可管辖二至三个地市，上诉法院下设初审法院。初审法院可管辖二至三个县区。初审法院可根据实际情况及方便群众的原则，设立巡回法庭。地方法院的财政均由中央财政拨付。管辖权划分的大致与原先基层人民法院管辖一致，上诉法院所审理的案件与原先中级人民法院管辖的案件一致。这样的法院设置是为了打乱司法与行政混合的体制，迫使司法管辖与行政管辖脱钩，保证法院和法官的独立。这样的体制，可以较大程度地克服地方保护主义，较大程度地让法官公正执法。
2、地方法官由省人大任免，实行法官终身制。
地方法官由省人大任命可以使法官摆脱地方束缚，办案更加公正，防止地方官员对案件指手划脚，案件处理与他们的想法不一样时，对法官进行打击报复。法官应当实行终身制，法官无违法现象，不应当随意进行免职。法官有违法现象时，应当履行严格的审查手续，省高级人民法院应当成立法官调查委员会，专门对违法的地方法官进行调查处理，对法官进行调查时，应当允许法官进行充分的申辩，调查委员会应当听取法官的意见。调查结束后，该委员会根据调查情况，写出调查报告，提出处理意见，报省人大作出决定。省人大的决定，法官可以进行复议。复议时，可以向最高人民法院提出复议申请，由最高人民法院法官调查委员会进行复审，并拟定出复议处理意见，报全国人大常委会作出最终处理决定。
二、法院内部建立审判管理局。
为了克服现在审判管理工作的无序性，法院应当设立审判管理局。审判管理局下设审判流程管理庭、审判监督庭、书记员办公室、助理法官办公室等庭室，审判管理局由院长兼任局长，统一对判案法官进行监督管理。审判流程管理庭设立立案窗口，负责案件的受理工作，受案的输入微机进行程序性管理，确定案件的开庭日期，指派法警送达传票及有关诉讼文书，对案件的审理期限进行监督，对开庭案件指派书记员进行庭审记录，并确定每个案件的开庭地点，审判流程管理庭还设有法官库，法官库适当进行专业化分类，以便某一类型案件确定专业法官进行审理，对每一个案件通过一定的正当程序确定一名法官还是几名法官组成合议庭进行审理。审判监督庭负责对案件的庭审活动进行监督，并监督法官的日常生活有无违反法官职业道德情况，并且负责对控告法官及申诉进行审查。对于经审查应该再审的案件，经法定程序后决定立案的移审判流程管理庭确定法官进行审理。对于法官违法办案情况，根据情况进行调查。书记员办公室中的书记员听从审判流程管理庭的统一调配。助理法官职权则是依照判案法官的命令进行案件调查工作，进行财产保全、证据保全，委托评估或鉴定，进行庭前证据交换，他们的工作完全听从于判案法官的命令，并在判案法官指令的期限内完成工作。
三、取消业务庭，逐步转为合议庭和法官为单元的审判工作机制。现行的审判庭在实际工作中起着管理作用，在建立审判管理局以后，现在的审判庭就无存在的必要性了，应逐步转化设立法官办公室，如“某某法官办公室”，改革后的判案法官人数将得到缩减，在条件不具备的情况下，可以几人合用一个办公室。
四、实行法官定额制度，逐步推行助理法官改革。
在确立以法官为单元的审判管理制度后，实行法官定额制则迫在眉睫，现在的法官太多太滥，职业化程度低，有些法官完全缺乏职业道德，就是正规法律专业出身的人也缺乏应有的维护公平、正义的品格，以及为维护法律献身的职业情操和敬业精神，在金钱和权力面前屈膝。实行法官定额制，一是为了实现法官精英化，二是有助于法官提高自身的荣誉感、使命感。地方法官的任命由省人大任命，最高法院法官由全国人大任命。任命采取相对严格的程序，不能说参加了全国司法统一考试并获取合格证的法院工作人员都可以任命为法官，法官必须有一定的工作经历和丰富的阅历，具有对客观事物的深刻理解，法官任命前需进行严格的考核，在达到一定的工作经历后，考核重点是法学知识、对于案件处理的独到见解及社会阅历等。在经过一系列考核后，合格者才能被任命为法官。在法官制度改革中，还应当逐步推进助理法官改革，助理法官是协助法官办理各种诉讼程序性操作，如调查取证、财产保全、证据保全，需庭前交换证据的，也由助理法官在判案法官的指导下进行。助理法官的一切活动，均听命于判案法官的指挥。实行助理法官制度，可以有助于判案法官从繁杂的事务性工作中摆脱出来，专心从事案件的审理工作。
以上是笔者的意见，审判管理体制改革是一项重大而复杂的系统工程，不可能是一蹴而就，这需我们进一步深刻研究，促进我国的审判管理改革向科学、高效、有序的方向发展，使我国以法治国的方略得到落实。


（作者单位 垦利县人民法院）


中共惠州市委 广东省惠州市人民政府


中共惠州市委 惠州市人民政府关于印发《惠州市加快推进和谐社会建设五年行动纲要》的通知

惠市委发〔2007〕33号


各县（区）党委、人民政府，市直和驻惠各副局以上单位：
现将《惠州市加快推进和谐社会建设五年行动纲要》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。


中共惠州市委
惠州市人民政府
2007年9月5日


惠州市加快推进和谐社会建设五年行动纲要
（2007年—2011年）
一、总 则

1、社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。构建和谐社会，是党中央站在全局和战略的高度提出的历史性决策，是省第十次党代会提出的坚持科学发展与促进社会和谐两大主题之一。构建和谐惠州，是贯彻落实中央和省委重大战略决策的内在要求，是建设珠三角东部现代化经济强市、广东现代石化数码产业名城和富强民主文明和谐的现代化惠州的迫切现实需要。
2、当前，我市在各级党委、政府的领导下，初步开创了政治稳定、经济发展、文化繁荣和社会和谐的良好局面。但是，随着经济社会的纵深发展，各种矛盾也日益凸现，各种不和谐因素日益增多，其中以贫富差距、医疗服务、劳动就业、教育发展、社会保障、矛盾调处、社会治安、反腐倡廉等八个方面存在的问题是群众最关心、与群众生产生活和社会发展关系最为密切、解决起来也最棘手的难题。这些问题若长期得不到有效破解，将会影响我市广大人民群众投身现代化建设的积极性、主动性和创造性，影响我市经济持续健康发展和社会安定团结，最终影响和谐惠州的创建。因此，必须把解决我市人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为切入点，努力破解上述八大难题，加快推进和谐惠州建设。
3、为更有针对性地就我市现存的八大难题，对症下药，逐个击破，扎实有效地推进和谐惠州建设，根据《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》和省第十次党代会精神，以及市第九次党代会和《中共惠州市委、惠州市人民政府关于构建和谐惠州的实施意见》要求，现制定《惠州市加快推进和谐社会建设五年行动纲要》（以下简称《纲要》）。制定本《纲要》的出发点和主要目的是理清思路、明确目标，突出重点、制定对策，化解矛盾、共铸和谐。

二、指导思想和总体目标

4、《纲要》的指导思想是：坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和胡锦涛总书记“6•25”重要讲话精神为指导，以科学发展观和构建和谐社会的战略思想统领经济社会发展全局，深入贯彻党的十六届六中全会、省第十次党代会和市第九次党代会精神，坚持以人为本、以民生为先，以群众满意与社会和谐为目标，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，积极探索新思路、新方法、新机制，有效破解在贫富差距、医疗服务、劳动就业、教育发展、社会保障、矛盾调处、社会治安、反腐倡廉等方面存在的问题，最大限度地增加和谐因素，最大限度地消除不和谐因素，扎实推进和谐惠州建设。
5、《纲要》的总体目标是：到2011年，事关民生、民权、民利、民心，影响社会和谐的八大难题逐步得到有效破解，和谐惠州建设又好又快顺利推进，政治民主清明、经济繁荣发展、人民安居乐业、社会稳定祥和的和谐景象初步呈现。
——社会财富的三次分配体制日趋公平合理。不同阶层、不同行业、不同群体的收入差距日益缩小，不合理的贫富悬殊得到有效遏制，基尼系数低于0.4。
——医疗卫生体制改革进一步深化。城乡医疗资源布局日趋合理，医疗保障体系实现城乡全面覆盖，保障水平不断提高，医务人员的专业素养日益优化，医疗服务质量不断改善，医患关系日趋和谐。
——城乡统筹就业格局基本形成。就业培训体系不断健全，就业服务内容和形式不断完善，对弱势群体和困难群体的就业帮扶和援助政策长效落实，城镇登记失业率控制在3％以内，全市基本形成各得其所、各尽所能、能位相适的充分就业格局。
——教育均衡发展稳步推进。教育资源在城乡、区域之间的配置日趋合理、公平、优化，城乡教育联动发展，基本实现教育公平；2008年，高质量普及高中阶段教育；2010年前全面实现城乡免费义务教育；各类成人教育、继续教育健康发展，学习型社会基本形成，现代化教育体系基本建立，实现创建教育强市目标。
——社会保障更加有力。以社会保险、社会救助、社会福利和社会慈善为主要内容的社会保障体系日益健全，覆盖范围不断扩大，全市人民基本实现“幼有所教、病有所医、失有所补、贫有所济、老有所养”。
——利益诉求渠道更加畅通。人民内部利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调解机制和利益保障机制不断健全完善，因各类矛盾冲突而引发的群众上访和群体性事件日益减少，人民内部更加稳定和谐。
——社会治安防控体系建设不断推进。全市基本形成“打防控一体、人技物配套、点线面结合、军警民联防”的治安防范新格局，对严重刑事犯罪和经济犯罪的打击力度不断加大，社会治安综合治理工作不断加强，社会更加安定有序，群众安全感和满意度明显增强，保持“全省综合治理与维护社会稳定先进单位”称号，2011年争取群众对社会治安的满意度达到90％以上。
——反腐倡廉工作取得明显成效。重点环节和重点领域腐败现象得到有力惩治和有效遏制，教育、监督、惩治并重的惩防腐败体系日益健全，各类违反党纪、政纪、法律的行为和贪污腐败案件明显减少，廉洁意识、廉政文化在全社会广泛弘扬，政治清明，政局稳定，惠风和畅。

三、重点任务和行动要求

6、努力缩小贫富差距，以分配和谐促进社会和谐。在一次分配讲效率，加快经济发展、增加社会财富的基础上，更加注重公平合理，着力提高低收入者收入水平，逐步提高最低工资标准。拓宽收入渠道，从工资性收入、资产性收入、经营性收入、转移性收入等多方面增加居民收入，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入。继续不折不扣地落实支农惠农政策，调动农民和农业投资者的积极性，提高农业劳动生产率和农业生产收益率，增加农民收入。建立合理的公务员工资薪酬体系，规范公务员工资收入。完善国有企、事业单位收入分配规则和监督机制，逐步缩小国有企业干部与职工的收入差距，建立普通职工工资随企业利润同比增长的机制。加强对垄断行业工资收入的监管和控制，促使其工资收入与劳动力市场价值相一致。发展民营经济和私营经济，扩大就业机会，保障其职工的最低工资、劳动合同、社会保险等基本权益。加快建立健全企业工资支付监控、预警与应急处理制度及工资保证金制度，严格规范企业工资支付行为。全面推行企业最低工资指导制度、集体劳动合同制度和工资集体协商制度，保障职工工资同比企业经济效益合理、合法增长。进一步完善公共财政体制，加大对困难群体和经济薄弱县（区）的转移支付力度，逐步提高企业离退休人员基本养老金标准、各类优抚对象抚恤补助标准、城乡低保对象补助标准。继续完善对低收入者和贫困家庭在子女教育、重大医疗等方面的社会救助体系。发展慈善事业，壮大慈善组织，引导先富起来的企业家和高收入群体回报社会，带动后富。通过初次分配领域的制度完善，再次分配领域的政策调节和三次分配领域的道德导向，最终实现社会不同行业、不同阶层、不同群体的利益分配和谐。
2007－2011年，至少每两年调整一次最低工资标准，每两年公布一次工资指导价位；到2011年，全市公布的工资指导价位要达到400个工种左右，建立起比较完善的企业收入宏观调控和工资支付监控体系。力争到2011年，全市人年均收入5万元以上家庭约占30％，人年均收入2万元－5万元的中等收入家庭约占60％，人年均收入2万元以下的相对较低收入家庭约占10％，基尼系数低于0.4。
7、努力改善医疗服务，以医患和谐促进社会和谐。进一步加大公共财政对医疗卫生事业的投入，推进投资主体多元化，鼓励社会资本进入医疗服务领域，合理布局、优化配置、均衡发展城乡医疗卫生资源和医疗卫生事业。全面加强农村卫生站和乡镇卫生院建设，落实各级政府对镇、村卫生事业的财政补助政策，逐步提高镇、村卫生服务能力。加强社区卫生工作，落实社区卫生服务财政补助政策，推进大医院与社区卫生服务中心建立帮扶关系，定人定时到社区坐诊、巡诊，开设专家门诊和业务查房，切实提高社区医疗服务水平。完善新型农村合作医疗制度，逐步提高保障水平，帮助农民提高抗击大病风险的能力。大力推进“全民医保”试点，将未纳入城镇职工基本医疗保险的城镇居民全部纳入医保。实行医疗机构药品网上限价竞价阳光采购，加强药品和耗材的使用监管，加强医疗服务价格管理，规范医疗服务价格行为，提高医院服务价格的透明度，加强平价门诊、平价病房建设，尽可能降低就医价格。开展“以病人为中心，以质量为核心”的医院管理年活动，规范医生执业行为，改善医德医风和医疗环境，提高医疗服务质量，健全医患沟通制度和病人投诉管理制度，完善医疗纠纷调处机制，改善医患关系。通过加大财政医疗投入、优化配置医疗资源、扩大医疗保险覆盖、完善医疗服务设施、提高医疗服务质量等手段，最终促进医患和谐。
2008年，全市农村卫生站和社区卫生服务站按统一标准全部建成，18间中心镇卫生院全部达到二级医院标准；市中心医院江北新院投入使用；2009年，全市薄弱卫生院全部完成改造，市中医院新院、市妇幼保健院建成；2010年，大亚湾“三甲”医院建成使用。到2011年，全市执业（助理）医师具有大专以上学历的不低于85％，二级以上医院护士具有大专以上学历者不低于40％，乡村医生接受中等医学学历教育或具有执业（助理）医师资格的不低于90％；全市农村卫生站实现“一村一站一医生一护士”的标准配备，城市社区卫生服务覆盖率达到100％，居民到各类社区卫生服务机构就诊的比例达到60％以上；城镇居民住院基本医疗保险的参保率达到100％。在保持农村新型合作医疗参合率100％的基础上，农民个人出资额度不变，逐年提高市、县（区）配套资金，争取2011年农民人均筹资水平达到100元，大病报销上限达到3万元。
8、努力促进就业，以劳资和谐促进社会和谐。继续保持经济健康持续稳定增长，在促进工业化、城镇化、市场化和现代化的进程中，大力开发就业岗位，拓宽就业渠道。加强职业技能培训体系建设，整合各类培训资源，开展贴近农民、贴近企业、贴近市场的“三贴近”技能培训，进一步加大再就业培训、创业培训和农村劳动力转移就业培训力度，完善培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩的机制，形成政府扶助、社会参与、紧贴市场、开放有序的职业培训新格局。搭建以市劳动力市场为主体，县（区）、乡镇（街道）职业介绍机构为补充的城乡劳动力就业服务平台，通过开设就业知识培训班、建立创业培训基地、举办大型免费招聘会等形式，为城镇失业人员、被征地农民、进城务工人员、农村富余劳动力和大中专毕业生提供就业服务和援助，实现城乡就业一体化。积极开发公益性就业岗位和项目，对失地农民、城镇下岗失业人员、“零就业家庭”等就业弱势群体实行特殊帮扶政策，逐步建立市、县（区）、乡镇（街道）三级帮扶弱势群体就业机制。建立健全工会组织，坚持和完善职工代表大会制度，依法维护劳动者合法权益。通过以上各种途径，努力实现充分就业，切实保障劳动者合法权益。
2007年－2011年，全市每年新开发就业岗位递增5％，城镇失业登记率控制在3％以内，下岗失业人员再就业率达到70％以上；每年平均向非农产业转移本市农村富余劳动力4万人，其中组织1.6万名农村青年免费参加职业技能培训；每年劳动保障案件结案率达到95％以上。
9、努力促进教育公平，以教育和谐促进社会和谐。着力推动城乡教育均衡发展，在实施农村免费义务教育和城市低保户免费义务教育的基础上，加快推进城乡全面免费义务教育。着力推进中小学校规范化建设，全面改善城乡办学条件。着力推进城乡教育联动发展，以城市学校先进的教育管理理念、师资力量、优质教育资源推动乡村教育水平提高。着力解决城市中小学校“大班额”问题和外来务工人员子女受教育难问题，保证教育事业与经济发展和城市化进程同步。着力提高城乡教师工资待遇水平，重点提高我市经济欠发达地区和农村教师工资待遇。着力深化教育管理制度改革，实行“阳光收费”、“阳光招生”、“阳光采购”、“阳光招聘”、“阳光选拔”，重点规范学校收费，严肃查处教育乱收费行为，确保教育公平、公正、公开。促进各级、各类教育协调加快发展，更好地满足社会对不同层次、不同类型教育的需求。
力争从2007年起，每年完成150所以上中小学校规范化建设；2008年，全面完成农村中小学危房改造，高质量普及高中阶段教育；2010年前，全面实现城乡免费义务教育；2011年前，全市100%的中小学校通过规范化验收，全面消除城市中小学“大班额”现象，在剔除地区差、物价差的基础上，基本实现城乡教师“同工同酬”。
10、努力提高社会保障水平，以保障完善促进社会和谐。建立完善被征地农民基本养老保险制度，探索农村养老保障办法，探索推进适合农民工特点和城镇非就业居民的养老、失业、工伤、生育和医疗保险制度。继续完善城乡最低生活保障制度，逐步提高低保标准，确保实现动态管理下的“应保尽保”。加强对流浪乞讨人员的救助管理工作，尤其是对流浪妇女、儿童的救助保护工作。探索构筑城乡住房保障体系，加大廉租房和经济适用房的建设供给，加大农村贫困户危房改造力度和财政补贴，努力解决困难群体住房难问题。全面实施《惠州市优待困难转业复员退伍军人、烈军属的意见》，切实保障困难复退军人和烈军属的正常生产生活。推进市、县（区）、乡镇（街道）综合福利院、敬老院建设，积极引导、鼓励和支持社会力量兴办多种形式的社会福利服务机构和设施。积极推进慈善公益事业的发展，规范市慈善总会的管理和运作，拓宽善款的募集渠道和办法，合理使用和发放善款，使更多的困难群体得到慈善救助。通过建立健全以社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善为主要内容的社会保障体系，以更加广泛、更加有力的社会保障促进社会和谐。
从2007年起，进一步巩固我市城乡低保实现动态管理下应保尽保的成果，确保把丧失劳动能力和生活来源的城乡居民全部纳入社会救助；全市平均每年按计划建成供给廉租房和经济适用房2000套以上；全市各类社会福利机构的床位数年增长10％以上。从2008年起，对农村贫困户危房改造，由市财政每户补贴5000元；全市各县（区）均建立起正常运作的慈善总会。2011年前，基本建立起覆盖城乡居民的基本医疗保障和基本养老保险制度，全市拥有各类社会福利机构130家以上。
11、努力化解矛盾冲突，以利益和谐促进社会和谐。建立健全群众利益协调机制，在企业改制、城建拆迁、土地征收等方面切实维护群众利益，坚决纠正损害群众利益的行为。建立健全群众诉求表达畅通机制，继续扎实开展“大接访”活动，全面落实乡镇（街道）每周信访信息报送制度、四级党委（党支部）书记研究信访维稳工作例会制度、群众信访事项代理制度、领导下访登记制度、信访问题责任倒查追究制度、处理群体性信访事件预警制度、建立“复员退伍军人之家”工作制度和党政领导与转业复退军人建立联系户制度等八项信访工作制度，引导群众依法有序上访，依法及时解决群众的合理诉求，努力消除矛盾隐患和不和谐因素。大力推进县、镇、村、组四级矛盾排查调处网络建设，不断提高人民调解员的素质与调解能力，大力宣传和推广仲裁法律制度，进一步加强仲裁调解工作力度，努力预防和及时化解各类矛盾纠纷。
力争从2007年起，群众矛盾纠纷调解成功率逐年上升5%，信访投诉案件逐年下降5%。2008年前，全市行政村以上建立正常运作的维稳综治工作站（中心），乡镇（街道）以上要成立以党委书记为组长的矛盾纠纷排查调处工作领导小组，县（区）、乡镇（街道）、村（社区）、组“四级排查调处网络”更加健全；300名员工以上企业建立调解组织，500名员工以上企业建立人民调解委员会。到2011年，90%以上的格式合同引入仲裁条款，仲裁调解范围进一步扩大。
12、努力建设平安惠州，以社会稳定促进社会和谐。坚持“打防结合、预防为主”的方针，着力构建社会防控网络、社区防控网络、企事业内部防控网络、重点场所要害部位治安防控网络和学校周围铁路沿线等治安复杂边缘地区的治安联防网络“五张网络”建设。中心城区、县城所在地和有条件的中心镇加快建设社会治安视频监控系统。建立健全严打长效机制，依法从重从快打击杀人、绑架、爆炸、涉枪等严重暴力犯罪活动和“两抢一盗”多发性犯罪，深入开展“打黑除恶”、“禁毒”等专项斗争，严厉打击诈骗、洗钱、“黄赌毒”、传销、制售假冒伪劣产品等违法犯罪活动。加强对重点人群、流动人口和出租屋管理，加强治安重点地区和突出治安问题的集中整治，消除治安隐患。推进警务体制改革和科技强警，加大警力下沉力度。加强安全生产监管，加强交通安全管理和消防管理，加强对枪支弹药、爆炸物品、剧毒危险品、放射性物品的管理，加强对网络信息和移动通信不良信息的监控和管理，加大对网吧、娱乐场所的整治和管理力度。加快构建公共安全应急管理体系，提高综合预防和应对突发公共事件的能力，构建防灾减灾安全保障体系，提高公共安全保障能力。防范敌对势力的渗透破坏，深化与“法轮功”等邪教组织的斗争。通过以上各项措施，努力建设平安惠州。
2007年－2011年，努力实现全市命案必破，刑事案件和经济犯罪案件破案数逐年上升，“两抢一盗”案件数逐年下降；社会治安视频监控系统和派出所综合信息系统建设逐年稳步推进，社会治安防控体系逐年完善，群众安全感逐年增强，争取至2011年，群众对社会治安的满意度达到90％以上。
13、努力推进反腐败斗争，以和畅惠风促进社会和谐。加强反腐倡廉教育，不断丰富教育内容，创新教育方式，对广大党员干部加强理想信念和从政道德教育、党的优良传统和作风教育、党纪党规和国家法律法规教育，引导党员干部特别是领导干部树立起马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，切实增强忧患意识、公仆意识和节约意识，按胡锦涛总书记的要求培养八个方面的良好风气。加强勤政廉政先进典型的宣传教育，推进廉政文化建设，广泛开展廉政文化进机关、进学校、进社区、进家庭、进企业、进农村活动，营造“以廉为荣、以贪为耻”的社会氛围，筑牢拒腐防变的思想防线。加强对权力的制约和监督，认真组织开展对领导干部的“一年一巡视、一年一测评、一年一谈话”，加强对《公务员法》、《行政许可法》、《土地管理法》、《招标投标法》等法律法规执行情况的监督检查，对领导干部民主决策、科学决策、依法决策情况和牢固树立与落实科学发展观情况的监督检查，确保权力的正确行使。加大对腐败分子的惩处力度，严肃查处滥用权力、以权谋私、贪污贿赂、失职渎职等腐败案件，深入开展治理商业贿赂专项工作，重点治理工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、国资处置、政府采购以及资源开发等领域的贪污贿赂和失职渎职行为。深入推进干部人事制度、司法体制、行政审批制度、财政金融体制、投融资体制及国有资产监管等方面的改革，加强建设工程、土地交易、产权交易和政府采购等要素市场建设，探索、建立和健全有利于治本清源、预防腐败的体制机制，逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。通过教育与监督并重，惩治与预防并举，不断加强党风廉政建设和反腐败斗争，促进党风、政风和社会风气根本好转。
2008年前，建立并完善党内监督、人大监督、政协监督、行政监督、司法监督、舆论监督、社会监督和服务对象监督等各种监督方式的实施细则；到2011年，教育、制度、监督并重的惩防腐败体系更加健全，反腐倡廉建设全面推进。

四、保障措施和激励机制

14、建立健全组织领导体制。按照中央和省委构建和谐社会的要求，结合我市实际，在全市形成党委、政府统一领导，有关部门各司其职，社会各界广泛参与的领导体制和工作机制。各级党委、政府和各部门、各单位要高度重视，切实加强八大难题破解与和谐创建工作，把促进社会和谐纳入重要议事日程，纳入经济和社会发展规划，纳入干部考核体系，纳入各级财政预算，确保各项目标任务的完成，确保八大难题的逐一破解，确保和谐惠州建设的有效推进。要坚持市县（区）联手、条块结合、由点及面的原则，通过不断完善工作制度、整合优势资源、强化沟通协调，形成推进破解八大难题、构建和谐惠州的整体合力。
15、建立健全考核评价机制。要把破解八大难题、建设和谐惠州战略任务同创建全国文明城市活动有机结合，依托文明创建组织、评比、表彰体系，把破解八大难题、建设和谐惠州的任务要求纳入到全国文明城市创建活动中来，做到并轨运行，整体推进。参照《惠州市县（区）委书记责任考核实施办法（试行）》，将破解八大难题、建设和谐惠州的成效纳入到市、县（区）党政领导班子和各相关部门主要领导干部工作实绩考核评价体系之中，定期进行检查考核。以群众满意、社会和谐作为评判八大难题破解成效的重要标准，建立健全群众评价和评价结果发布机制，推动各项难题破解工作科学化、制度化和规范化。
16、建立健全督促指导机制。市委、市政府督查办公室要定期对各县（区）、各部门贯彻落实本纲要情况进行督查，对督查情况及时进行通报。各级党委、政府要认真履行协调、指导的职能，通过建立联席会议制度，定期分析研究，推进八大难题破解工作的开展。通过组织党代表、人大代表、政协委员视察、市民巡访团暗访和新闻媒体舆论监督等方式，促进八大难题破解工作取得实效。积极运用职能部门督查、专业统计机构和新闻媒体调查等方式，使日常检查督促更加科学、规范。力戒形式主义，不搞劳民伤财的政绩工程、形象工程，坚决杜绝各种弄虚作假行为，不断推动八大难题破解工作与和谐惠州创建活动取得实实在在的成效。

五、附 则

17、本《纲要》从发布之日起执行。
18、本《纲要》由惠州市和谐社会建设领导小组负责解释。