浅谈对宪法修改的几点意见

王能干 徐厚清


　　我国现行的宪法颁布于1982年12月4日，后历经三次以“修正案”的方式作出的修改，共有17条条文。随着中国共产党第十六次代表大会的召开以及我国在新世纪新阶段全面建设小康社会之宏伟蓝图和行动纲领的制定，修改现行宪法的呼声正日益高涨。学者普遍认为，现行宪法的某些规定与形势的发展不相适应，甚至制约和限制了我国政治、经济、社会文化等各方面制度的良性发展。如果宪法不加以适时适当的修改，就无法体现宪法所追求的最高法律价值，更难以指导其他法律调整各项社会秩序，规范各项法律关系。虽然形势的发展有“逼”着宪法修改的趋势，但修改的原因、哪些法律属于宪法的范畴需要加以修改、如何修改宪法却并不仅仅是一个实践的问题，更是一个法律层面的问题，需要进行理性的思考。否则，盲目修改，只会导致宪法权威的丧失以及对宪法功能的损害，从而达不到应有的效果。下面笔者仅就宪法修改的原因、哪些法律属于宪法的范畴需要加以修改以及如何修改宪法谈谈几点浅薄的意见，与各位学者切磋。

一、关于修改宪法的理由
　　目前绝大多数成文宪法的国家都会在宪法条文中规定可以对宪法进行修改，只有极少数国家的宪法没有规定专门的宪法修改程序，或者直接将宪法称之为“永久宪法”，或者说对宪法的修改加以非常严格的限制。从总的发展趋势来看，可以对宪法进行修改应该说是毋容置疑的。问题的关键是，所有国家的宪法都不会明确地说，修改宪法的原因是什么，在什么情况下可以修改宪法，在什么情况下应当修改宪法。从各国的宪政实践看，宪法修改的原因归纳起来有两点：一是为了使宪法的规定适应社会实际的发展和变化；二是为了弥补宪法规范在实施过程中出现的漏洞。用一个词概括来说，就是“拾遗补漏”。因为实际的社会瞬息万变，再高明的立法家也无法预料十年后或者五十年后的社会究竟是怎样的面貌，人们对宪法的认识是不是发生了改变，社会的各种基本矛盾和冲突又将如何变化。为了适时调整各种社会关系，对宪法进行某种程度的修改之必要性再也不会有人怀疑。但是这两点理由果真就是修改宪法的最适合的理由吗？笔者认为，修改宪法的最深层次的原因应该是宪法实际的规定与这个国家、社会以及人们追求的最高价值目标不完全重合。这里的价值目标包括几个层面，如经济、政治、思想文化及法律方面的目标。当依照现行的宪法所涵盖的指导人们实践的一些规程无法达到这一最高价值目标或者最高价值目标发生了重大变化时，会有两种结果的出现。一种结果是对宪法进行修改，另一种情况是对最高价值目标的修正。举例来说，1954年我国制定第一部宪法以前，《共同纲领》起着临时宪法的作用。而随着形势的发展，国家的根本任务、国家的根本性质、生产资料所有制以及公民的权利和自由方面发生了一系列深刻的变化，而《共同纲领》已不能满足和适应国家对社会进一步向前发展的需要，于是就有了新中国第一部宪法的出笼。而到了1975年，“左”的思想肆意横行和泛滥，国家或社会的价值目标发生了根本性的变化，即总的指导思想转变为以“阶级斗争”为重点，因此，1975年宪法可以说是宪法规定与最高价值目标不重合导致修宪的典型产物。再从宪法具体规定公民基本权利的规定看，现在普遍认为修宪时应当增设的“迁徙权”，为什么会在1954年的宪法里规定有这一条而1982年宪法却没有呢？是因为1954年时我国实现“迁徙权”有现实的基础而1982年却没有呢？不是的。主要的原因在于1954年人们普遍认为未来的政治、社会、生活模式下公民可随意选择定居地，是一种追求和向往，而1982年制宪时却认为迁徙权只会导致国家人口大量流动从而影响经济的发展。也就是说，在宪法里规定某一项内容时，并非就有一定的现实基础，而是在宪法里要反映人们的最高价值目标。再如现在很多学者提倡在未来的宪法中增设“私有财产神圣不可侵犯”的内容。笔者认为，这种观点是基于以下逻辑推理而得出的：公民应当拥有一定的财产；公民的合法财产应当受法律保护；公民的合法劳动收入和非劳动收入是公民的财产即私有财产；私有财产应当受到保护；私有财产神圣不可侵犯。对于这种观点是否正确，我们不去考虑，只从两个方面来分析。第一，这种推理的本身就犯了逻辑上的错误，合法的财产是私有财产，而私有财产是否都是合法财产呢？世界上会有哪一个国家的立法去保护非法的财产呢？第二，“私有财产神圣不可侵犯”应当算是一种最高的价值目标，一旦这种价值目标与现行宪法规定不重合时，就必须对宪法予以修改或者对最高价值目标进行修正。而一个国家或社会的最高价值目标在某个时期并非都是正确的，当错误的价值目标被写进宪法，只会导致混乱的产生。结合以上的分析，笔者认为，导致宪法修改的深层次原因不是要对宪法进行“拾遗补漏”，而是宪法实际的规定与这个国家、社会及人们追求的最高价值目标不完全重合。而宪法修改的前提就是要审视这种最高价值目标的正确性与合理性。不适当的修改不如不修，而错误的修改则只会导致严重的后果。

二、严格宪法修改程序的对象应该包括宪法性法律

　　以上我们所谈到的宪法修改，仅仅停留在修改1982年《中华人民共和国宪法》的前提和基础上。即通常据说的严格限制修改宪法、规定宪法修改的主体、程序等一系列内容都只是针对1982年宪法的。笔者认为，严格宪法修改的程序，不应只针对1982年宪法，还应包括宪法性法律。对这些宪法性法律的修改，亦应当给予一定程度的限制，将它们放在同1982年宪法同样的高度来对待。笔者认为主要的理由有：
　　（一）根据一般的理解，我国宪法的源源形式包括成文宪法典、宪法性法律、宪法惯例、宪法解释、国际条约和国际习惯等。单就宪法性法律而言，它们的效力层次如何定位？是等同于一般的法律，还是高于一般法律、仅次于宪法典或者说等同于宪法典？我们说，规定法律的效力层次，主要目的不在于给法律排座位，评判谁优谁劣，而在于解决一部法律和其他法律在内容上的冲突与不协调，以哪一部法律为准则来解决这种冲突和不协调的问题。基于法律的效力层次而建立起来的违宪审查制度，就是要审查或裁决某项立法或某种行为是否合宪。虽然我国尚未建立起健全的违宪审查制度，司法实践中的案例极少，但毕竟这一问题日渐凸现，有的甚至相当严重。而这里所说的是否合宪中的“宪”是不是单纯的指宪法典呢？笔者认为应作广义的解释，包括宪法典和宪法性法律及其他宪法规范。目前我国的宪法性法律有国籍法、选举法、特别行政区基本法等，虽然它们和宪法典所规定的内容各自分工不同，后者主要规定国家最根本、最重要的问题，前者则规定了国家的一些基本制度、重要的原则，但二者所规定的内容都是国家最重要的制度，对其他法律具有指导作用。因此，二者的法律效力层次应该是平等的。
　　（二）对宪法性法律的修改应遵循严格的程序。因为如前所述，宪法性法律规定了国家重要的制度和原则，对其修改看不重要，实则会隐性地在某些根本性制度产生潜移默化的影响。如我国1995年全国人大常委会第二次会议对选举法进行了重大的修改。如将省级人大与全国人大农村与城市代表所代表的人口数之比改为“四比一”；乡镇选举委员会交上一级人大常委会领导等。立法机构设计这些制度的目的就是这了完善我国的政治制度，而如果频繁地对宪法性法律文件进行修改，即使立法或修改意图是良好的，有时也会导致适得其反的后果。再如我国宪法规范了公民的各项基本权利，而实现公民权利的重要前提和基础是必须具有公民身份，而公民身份之取得是依据宪法和国籍法等法律的。我们不能说这两部法律中，哪一部的规定就不重要。而如果对《国籍法》中取得公民身份的内容进行了修改，有可能会导致某些人公民身份的变化，进而影响到其公民权利的实现。这就是一个严重的问题，因对宪法性法律进行修改，而影响到了宪法的作用。因此说，应当对宪法性法律的修改进行严格的限制。
　　（三）宪法性法律要统领其他法律，其严肃性相当重要。而严格限制对其修改，是稳定其他法律的根基。目前我国宪法性法律的主要修改权在全国人大常委会，笔者认为无不妥之处，但全国人大常委会对宪法性法律的修改应有别于对其他法律的修改程序，或者建立起类似于对宪法典的修改程序，只有这样，才能保证宪法和法律的连续性、一贯性和稳定性。

三、宪法修改的内容

　　目前学者对将来进行宪法的修改，主要的争议在于修改的内容上。有的学者认为应将“三个代表”思想写进宪法，有的认为应加入“私有财产神圣不可侵犯”的条款，有的认为应对我国的政治制度进行修改，建立“大司法”体制，还有的认为要在宪法中完善特别行政区的制度。在此笔者不多加评论，仅就公民基本权利方面谈些意见。
　　我国宪法对公民权利的规定采用了列举的方式，这种方式的好处在于比较简洁明了，缺点在于如果宪法对公民的有些权利没有规定，那么会给实践中执行部门法时带来许多困难。因此，多年来学者普遍要求在宪法在对公民的权利给予更多详尽规定的同时也应留有一定的空间，以免日后随着形势的发展，当宪法规定存在空白时，法律疏于对公民权利的保护。对于未来修宪时应当增加对公民权利保护的内容有如下几个方面：
（一）应当增加“无罪推定”的原则，以保护公民的合法权益。当然在表述上可以是“未经法院判决，对任何人不得确定有罪”，或者是“未经法院判决，任何人均是无罪的”。
（二）切实保护公民的生命权和健康。未经正当的法律程序，公民的生命权和健康权不得受剥夺或者被限制。
（三）对于公民的财产权应加以充分的保护，对于合法的财产或者没有证据证明是非法的财产都应当给予充分的保护。
（四）适当在宪法中规定公民有罢工的自由，但这种自由的行使必须以不损害国家、社会和其他公民的合法利益为前提。
（五）规定公民拥有迁徙权。
（六）规定公民有权在精神受到损害时提出赔偿要求，并且这种精神损害赔偿的提起以及具体赔偿的数额应当有法律规定的标准。
（七）对于宪法没有列举的某些正当、合理的权利，不得被解释为公民在这些权利方面的丧失或者剥夺，公民有依法获取国家保护其正当、合理权利的途径。

主要参考书目：
1、《宪法》，周叶中主编，高等教育出版社；
2、《宪法变迁论》，秦前红著，武汉大学出版社；
3、《论我国宪法修改程序的完善》，刘茂林，载于《政法论坛（中国政法大学学报）》2003年第2期；
4、《私有财产权修宪问题研究》，上官丕亮、秦绪栋，载于《政治与法律》2003年第2期；
5、《中国宪法改革的几个基本理论问题》，夏勇，载于《中国社会科学》2003年第2期；
6、《与时俱进，完善宪法－循“十六大”精神修宪或释宪的十一点设想》，童之伟，载于《法学》2003年第1期；
7、《修订现行宪法，完善宪政制度》，载于《法学家》2003年第3期。

全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令（二届第21号）

贵州省镇宁布依族苗族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例已由中华人民共和国第二届全国人民代表大会常务委员会于1964年12月12日第一三五次会议批准，现予公布。

中华人民共和国主席 刘少奇
1964年12月12日

全国人民代表大会常务委员会关于批准贵州省镇宁布依族苗族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例的决议

（1964年12月12日通过）

第二届全国人民代表大会常务委员会第一三五次会议决议：批准贵州省镇宁布依族苗族自治县第一届人民代表大会第一次会议制定的贵州省镇宁布依族苗族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例。


贵州省镇宁布依族苗族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例

　（1964年12月12日第二届全国人民代表大会常务委员会第一三五次会议批准）

　　目录
　　第一章 总则
　　第二章 自治县人民代表大会
　　第三章 自治县人民委员会
　　第四章 附则
　　第一章 总则
　　第一条 镇宁布依族苗族自治县（以下简称自治县）人民代表大会和人民委员会组织条例，根据中华人民共和国宪法第二章第五节的规定制定。
　　第二条 自治县人民代表大会和人民委员会是自治县的自治机关。
　　第三条 自治县人民代表大会和人民委员会一律实行民主集中制。
　　第四条 自治县人民代表大会和人民委员会中，各民族都应当有适当名额的代表和人员。
　　第五条 自治县人民代表大会和人民委员会必须坚持社会主义建设总路线、人民公社、大跃进三面红旗，领导各民族人民艰苦奋斗，奋发图强，共同建设社会主义。
　　第六条 自治县内各民族一律平等。各民族人民必须团结互助、互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰自由。
　　第七条 自治县的自治机关在举行会议和执行职务的时候，使用当地民族通用的一种或者几种语言文字。
　　第二章 自治县人民代表大会
　　第八条 自治县人民代表大会是地方国家权力机关。
　　第九条 自治县人民代表大会代表由所属乡、镇人民代表大会（人民公社社员代表大会）选举。自治县人民代表大会代表名额和代表产生办法依照选举法规定办理。
　　第十条 自治县人民代表大会每届任期两年，代表连选得连任。
　　第十一条 自治县人民代表大会在自治县内行使下列职权：
　　（一）保证法律、法令和上级人民代表大会决议的遵守和执行；
　　（二）根据宪法规定的权限，结合自治县的特点，制定自治县的自治条例和单行条例，报请贵州省人民委员会转报国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准；
　　（三）在职权范围内通过和发布决议；
　　（四）规划经济建设、文化建设、公共事业、优抚工作和救济工作；
　　（五）依照法律规定的自治县的财政权限，审查和批准预算和决算；
　　（六）依照国家的军事制度，决定组织自治县的公安部队；
　　（七）选举自治县县长、副县长和自治县人民委员会委员；
　　（八）选举自治县人民法院院长；
　　（九）选举上一级人民代表大会代表；
　　（十）听取和审查自治县人民委员会和自治县人民法院的工作报告；
　　（十一）改变或者撤销自治县人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（十二）改变或者撤销所属乡、镇人民代表大会（人民公社社员代表大会）的不适当的决议和乡、镇人民委员会（人民公社管理委员会）的不适当的决议和命令；
　　（十三）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利；
　　（十四）保障各民族妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活各方面享有同男子平等的权利。
　　第十二条 自治县人民代表大会有权罢免自治县人民委员会组成人员和自治县人民法院院长，有权撤换自己选出的代表。
　　第十三条 自治县人民代表大会会议由自治县人民委员会召集。
　　第十四条 自治县人民代表大会会议每年举行两次。自治县人民委员会如果认为必要或者有五分之一的代表提议，可以临时召集自治县人民代表大会会议。
　　第十五条 自治县人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。
　　自治县人民代表大会会议设秘书长一人，副秘书长若干人。秘书长的人选由主席团提名，由人民代表大会会议通过；副秘书长的人选由主席团决定。
　　自治县人民代表大会会议设秘书处，在秘书长领导下进行工作。
　　第十六条 自治县人民代表大会举行会议的时候，设立代表资格审查委员会、议案审查委员会和其他需要设立的委员会，在主席团领导下进行工作。
　　第十七条 自治县人民代表大会举行会议的时候，代表和主席团，自治县人民委员会，都可以提出议案。议案由主席团提请自治县人民代表大会会议讨论，或者交付议案审查委员会审查后提请自治县人民代表大会会议讨论。
　　第十八条 自治县人民代表大会的决议，以全体代表的过半数通过。
　　第十九条 自治县人民委员会组成人员和自治县人民法院院长的人选，由自治县人民代表大会代表联合提名或者单独提名。自治县人民代表大会选举自治县人民委员会组成人员和自治县人民法院院长，采用无记名投票方式。
　　第二十条 自治县人民代表大会举行会议的时候，自治县人民委员会所属各工作部门负责人员、自治县人民法院院长、自治县人民检察院检察长可以列席。
　　第二十一条 自治县人民代表大会举行会议的时候，代表向自治县人民委员会或者自治县人民委员会所属各工作部门提出的质问，经过主席团提交受质问的机关。受质问的机关必须在会议中负责答复。
　　第二十二条 自治县人民代表大会代表在出席人民代表大会会议期间，非经主席团同意不受逮捕或者审判，如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关必须立即报请主席团批准。
　　第二十三条 自治县人民代表大会代表在出席人民代表大会会议期间，自治县根据需要给以往返的旅费和必要的物质上的便利。
　　第二十四条 自治县人民代表大会代表应当和原选举单位保持密切联系，宣传法律、法令和政策，协助自治县人民委员会推行工作，并且向人民代表大会和人民委员会反映群众的意见和要求。
　　第二十五条 自治县人民代表大会代表受原选举单位的监督。
　　自治县人民代表大会代表的选举单位有权随时撤换自己选出的代表。代表的撤换必须由原选举单位以全体代表的过半数通过，并且报告自治县人民委员会。
　　第二十六条 自治县人民代表大会代表因故不能担任代表职务的时候，由原选举单位补选。
　　第三章 自治县人民委员会
　　第二十七条 自治县人民委员会即自治县人民政府，是自治县人民代表大会的执行机关，是地方国家行政机关。
　　第二十八条 自治县人民委员会是国务院统一领导下的国家行政机关，服从国务院。
　　自治县人民委员会受贵州省人民委员会的直接领导。对自治县人民代表大会和贵州省人民委员会负责并且报告工作。
　　自治县人民委员会接受贵州省人民委员会派出机关的指导和监督。
　　第二十九条 自治县人民委员会由自治县人民代表大会选举县长一人，副县长若干人和委员若干人组成。
　　第三十条 自治县人民委员会每届任期两年，其组成人员连选得连任。
　　自治县人民委员会的组成人员因故不能担任职务的时候，由自治县人民代表大会补选。
　　第三十一条 自治县人民委员会在自治县内行使下列职权：
　　（一）根据法律、法令，自治县人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况；
　　（二）主持自治县人民代表大会代表的选举；
　　（三）召集自治县人民代表大会会议，向自治县人民代表大会提出议案；
　　（四）领导所属各工作部门和乡、镇人民委员会（人民公社管理委员会）的工作；
　　（五）停止乡、镇人民代表大会（人民公社社员代表大会）的不适当的决议的执行；
　　（六）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和乡、镇人民委员会（人民公社管理委员会）的不适当的决议、命令和指示；
　　（七）依照法律的规定，任免国家机关工作人员；
　　（八）执行国家经济计划；
　　（九）依照法律规定的权限，管理财政，执行预算；
　　（十）巩固集体经济，发展农业、林业、畜牧业、副业、渔业、手工业生产以及水利事业和合作事业；
　　（十一）管理市场，管理与发展地方国营工商业，领导私营工商业的社会主义改造；
　　（十二）管理税收工作；
　　（十三）管理与发展交通运输和公共事业；
　　（十四）管理与发展文化、教育、卫生事业；
　　（十五）管理优抚、救济和社会福利工作；
　　（十六）依照国家的军事制度，管理自治县的公安部队；
　　（十七）管理兵役工作和民兵工作；
　　（十八）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利；
　　（十九）保障各民族的平等权利；
　　（二十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。
　　第三十二条 自治县人民委员会会议每月举行一次，在必要的时候可以临时举行。
　　自治县人民委员会举行会议的时候，自治县人民法院院长和自治县人民检察院检察长可以列席。
　　自治县人民委员会举行会议的时候，可以邀请有关人员列席。
　　第三十三条 自治县县长主持自治县人民委员会会议和自治县人民委员会的工作。副县长协助县长工作。
　　县长为处理日常工作，可以召开行政会议。
　　第三十四条 自治县人民委员会按照需要设立民政、人事劳动、公安、农林、水电、粮食、工交、计划、统计、财政、税务、商业、文教、卫生等局、科或者委员会，并且设立办公室。
　　第三十五条 各局、科、委员会分别设局长、科长、主任，在必要的时候可以设副职。局长、科长、主任主持本部门的工作。办公室设主任，在必要的时候可以设副职。
　　第三十六条 自治县人民委员会按照需要设立区公所。区公所是自治县人民委员会的派出机关，在自治县人民委员会的直接领导下，负责指导和监督乡、镇人民委员会（人民公社管理委员会）的工作。
　　第三十七条 自治县人民委员会的工作部门和区公所的设立、增加、减少或者合并，由自治县人民委员会报请贵州省人民委员会批准。
　　第三十八条 自治县人民委员会所属各工作部门，受自治县人民委员会的统一领导，并且受上级人民委员会主管部门的领导。
　　第三十九条 自治县人民委员会应当协助设立在自治县内不属于自治县管理的国家机关、国营企业和公私合营企业进行工作，并且监督它们遵守和执行法律、法令和政策，但是无权干涉它们的业务。
　　第四十条 自治县人民委员会按照实际需要和可能，拟定所属各工作部门的人员编制，报请贵州省人民委员会核准。
　　第四章 附则
　　第四十一条 本条例经自治县人民代表大会会议通过，报请贵州省人民委员会转报国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准后施行。